“调解优先、调判结合”是当前人民法院为民司法的工作原则，由于调解给当事人带来判决所难以实现的诉讼收益和关系修复，调解成为当事人自愿选择或者司法人员引导选择的优先性纠纷解决方式。人民法院贯彻调解优先的规范依据既有某部法律针对特定类型纠纷解决之需要所确定的立法性规范，又有最高人民法院针对社会诉求和司法经验所设立的司法性规范，因此，司法人员在纠纷解决过程中践行调解优先原则既是对法律规范的遵循与适用，又是对业务规范的理解与运用。根据当前的调解适用实践来看，调解优先存在诉前调解、庭前调解、当庭调解、庭后调解和判前调解五种实践形态。下文笔者结合自己的理论知识和实践经验将此五种形态予以类型化归纳、分析和表述。

　　一、诉前调解

　　诉前调解是人民法院针对待受理案件的案情所进行的调解。诉前调解起着过滤纠纷进入诉讼程序的作用，根据“损害就应该呆在原地”的法谚，当纠纷在法院受理前被人民法院所化解，那么，由损害发生所引起的各种损失将得到有效地减少。诉前调解的启动、进行和成功常常取决于司法人员对于待受理案件调解成功几率大小的甄别和判断，这需要司法人员结合自身的调解知识、经验和技术乃至人格魅力来看菜吃饭、量体裁衣。

　　然而，并非所有待受理案件都需要进行诉前调解，对于案情复杂、争议较大、技术性强等案件应当依法予以受理，此时若进行诉前调解，既加重了当事人所认知的“起诉难”感觉，又是对司法资源的浪费。值得质疑的是：有些纠纷的案情很简单，但由于当事人的负气心理，坚决不同意和对方合作解决在“他者”眼中不应该进入诉讼程序的纠纷，由于调解需要满足当事人自愿的本质，对于这些当事人以诉来实现自身诉讼利益最大化或降低对方争讼利益最小化的纠纷，司法人员很难通过时间、精力和智识来进行诉前调解，以节省宝贵的司法资源和降低对方当事人的诉讼消耗。

　　二、庭前调解

　　对于难以成功地实现诉前调解了事的纠纷，法院应当依法予以受理。一旦纠纷进入诉讼程序，那么，当事人就需要在遵从法律规范和遵守诉讼规则的前提下合理维护自己的合法权益，较之诉前调解而言，当事人地位的法定化差异必然引起当事人内心的变化、认识的慎重和行为的选择，由于诉讼结果并不一定是自己诉求得到法律认可的产物，且出于其争讼行为造成诉讼利益不断减损的考虑，有些当事人情愿以调解了事来实现自身生活的安宁或者在司法人员的合理引导下理性选择调解了事以避免拖诉给自身造成的额外损失。

　　然而，庭前调解有其适用的限度和成功的概率，实践中，通常存在一方或双方当事人对于实现自身利益或者对抗对方诉求的“自信”，若不经过严格的庭审将难以实现其主张，因此，庭审的博弈预测将是当事人是否选择、促进和实现庭前调解的重要考虑因素。同时，有些纠纷就难以进行调解，如保险公司理赔的纠纷，保险公司出于道德风险的防范，其不愿意对调解案件进行理赔，虽然法律明文规定调解与判决具有同一的法律效力，但是，当事人诉讼权利的行使限制了庭前调解乃至整个调解体系功能之发挥，因此，庭前调解并非法院审理民事案件的必经程序，其需要司法人员在遵循节省司法资源和提高裁判效率的思路下有针对性、选择性和能动性地娴熟运用。

　　三、当庭调解

　　当庭调解是在法庭主持当事人在完成举证质证、辩论和最后陈述后进行的调解。由于当事人围绕争议焦点的主张已经以其出示的证据得以客观的表述，对方当事人的质证意见也能够有针对性的表述，审判人员对当事人证据的效力以及采纳情况也将予以说明，紧随其后的法庭辩论也能够充分的表达当事人或其诉讼代理人的内心意见，那么，当事人围绕争议焦点的主张能否得到法庭的支持已经在当事人或其诉讼代理人心中有了可靠的预测。在当事人难以再有那种证据“自信”的心理后，法庭的调解可以说是为当事人提供了可以选择调解了事的交流平台，由于当庭调解多由法官引导当事人进行理性磋商，“理亏”的或者丧失“自信”的当事人并没有丧失其“面子”利益，相反，与对方合作性解决纠纷反而可以表现出自己的通情达理，并且可以在证据已尽的情况下实现自己的诉讼利益。

　　由于当庭调解是法官在征求当事人同意的情况下必经的程序，因此，虽然当庭调解程序的启动可以由审判员依职权启动，但当庭调解的进行和成功仍取决于当事人的自由意愿。实践中，部分当事人不愿意接受对方当事人的调解意见，而且常常会声称自己的主张还有证据能够支持自己的诉讼请求，这就需要法庭依法确定证据提交的期限，此时，当庭调解可以为以后的调解或者判决向当事人打了“预防针”，在一定程度上避免了当事人因不服裁判结果而选择非法行为。

　　四、庭后调解

　　庭后调解是指审判员在开庭审理后主持当事人及其诉讼代理人进行的调解，这种调解既可能审判员在第一次开庭审理后主持的调解，也可能审判员在开庭审理完毕后主持的调解。庭后调解给了当事人在明了诉讼态势后一段合理的期限去思考和选择有利于自己利益实现的机会，是对当庭调解的息讼效益的强化，审判员若能够不失时机地对能够调解结案的纠纷进行调解，那么，就能够有效地避免因调解无果而造成司法资源的消耗和引发判决结案的后患。由于以调解化解当事人间纠纷具有让当事人“心服——自律”的效果，因此，庭后调解就具有正当性和可接受性。当事人在庭审完毕后，或出于脸面利益的顾及，或出于证据穷尽的无奈，理性的当事人当然愿意选择对自己有利的方式来解决纠纷。在审判员的主持下，当事人可以通过自己的行为征表出自己的通情达理、换取对方的宽容谅解、减少自己的利益损失。

　　五、判前调解

　　判前调解是指审判员在已经形成判决意见后根据个案可能存在判后隐患问题而进行的调解。行文至此，也许给读者一种“久调不判”的感觉，甚至是将调解优先原则推向了极端，并且违背了调判结合的原则。下文笔者简述一个真实案例来证明审判员对个案进行判前调解的正当性和必要性。

　　一名老年妇女起诉与其丈夫离婚。该妇女自2001年其就与同村的另一名男子外出打工同居生活，然而，针对被告提出原告与第三人同居的事实，原告坚决不肯承认，被告一气之下不再参加庭审，并表示绝不离婚。在后来的庭审中，原、被告双方已经成年的三个儿子均证实了原告与第三人同居十余年的事实，由于原告坚决要求离婚但被告不同意离婚，审判员在足以证明原、被告夫妻感情破裂的证据支持情况下形成了判决双方离婚的意见，并且在判决书中确定了原告与第三人同居的事实。鉴于以往因离婚未使双方满意而发生凶杀案的事实，为杜绝此类现象的发生，审判员通过双方的成年儿子向双方作思想工作，被告同意离婚但要求原告给予损害赔偿，但原告愿意给付生活困难帮助费但必须删除其与他人同居的表述，当审判员得知原、被告的想法时民事判决书已经制作完毕。此时，审判员说服其儿子，被告在其子的陪同下来到法庭和原告进行调解，最终，被告在原告给付其5000元现金的情况下同意离婚，原告也拿到了隐去自己与他人同居事实的民事调解书。

　　从本例中，可以解读出审判员针对个别纠纷进行判前疏导工作乃至判前调解工作的必要性，由于判决必须受到“起诉权约束裁判权”的限制，那么，被告难以获得离婚损害赔偿；同时，基于判决必须事实清楚、证据充分而作出，那么，原告与他人同居的事实必须表述于判决书中，然而，审判员在判决书已经制作好后仍愿意主持调解，调解的结果使原、被告双方均满意接受，若以判决结案而可能引发的隐患得到了消除，从而实现了法律效果、社会效果和政治效果的统一。因此，笔者认为判前调解是审判人员在尊重生命、关心结果和注重效果的前提下贯彻调解优先原则的最高形态。

　　结语

　　根据《民事诉讼法》的规定，除当事人程序性终结民事纠纷外，实体性纠纷的处理只能由人民法院采用判决和调解的形式来实现。我国经历了一种去调解到兴调解的司法实践，调解是人民法院探索在正视社会需求和满足司法诉求的有效途径，就本文调解优先的五种实践形态而言，诉前调解至判前调解的司法资源消耗依次增加和纠纷解决效率依次降低，然而，难能可贵的判前调解成功实践却征表出司法人员贯彻调解优先工作原则的用心程度和人民法院践行塑造和谐社会环境的司法绩效，因此，调解优先是广大司法人员在其裁判思想接受切合本地化生活样态司法知识洗礼后能动的、为民的和妥当的纠纷解决思维、策略和方式。

　　（作者单位：广西壮族自治区融安县人民法院）
广东省东莞市人民政府


东府[2004]23号
关于颁发《东莞市城市供水管理暂行办法》的通知



各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　现将《东莞市城市供水管理暂行办法》发给你们，请贯彻执行。

东莞市人民政府
二○○四年三月八日
东莞市城市供水管理暂行办法

第一章　总 则

第一条 为加强城市供水和用水管理，发展城市供水事业，保障城市生活、生产和其它各项建设用水，维护城市供水和用水双方的合法权益，根据《城市供水条例》和《广东省城市供水管理规定》等有关行政法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 在本市行政区域范围内从事城市公共供水和自建设施供水、用水及其相关管理活动，应当遵守本办法。
　　本办法所称城市公共供水，是指城市自来水供水企业以公共供水管道及其附属设施向单位和居民的生活、生产和其他各项建设提供用水。
　本办法所称自建设施供水，是指城市用水单位以其自行建设的供水管道及其附属设施主要向本单位的生活、生产和其他各项建设提供用水。
第三条 东莞市市政公用事业管理局是本市供水行政主管部门，负责本市供水管理工作。
环保、规划、卫生、质监、物价、水利等部门应当按照各自的职责，协助供水行政主管部门共同做好城市供水管理工作。
第四条 城市供水工作应坚持开发水源和计划、节约用水相结合，保障供水与确保水质相结合的原则。
用水计划由市供水行政主管部门会同有关部门根据水资源统筹规划和水长期供求计划编制，报市人民政府批准后公布施行。
第五条 各镇区、各单位应加强对计划用水和节约用水的管理，鼓励采用先进技术，降低水消耗量，提高水的重复利用率，健全节约用水的管理制度。加强城市供水科学技术研究，推广先进技术，提高城市供水现代化水平。

第二章　城市供水水源开发与保护


第六条 本市供水水源开发利用规划由市规划行政主管部门会同有关部门根据城市建设和社会发展的需要进行编制，并纳入城市总体规划。
第七条 编制城市供水水源开发利用规划，应当遵守下列规定：
（一）从本市发展的需要出发，与水资源统筹规划和长期供水计划相协调，充分利用和保护好水资源；
（二）优先安排利用地表水，严格控制和合理开采地下水；
（三）优先保证城市生活用水，统筹兼顾工业用水和其他各项建设用水。
第八条 市环保部门应当会同规划、建设、水利、供水、国土、卫生等部门，按照国家的有关规定，在供水水源地划定饮用水水源保护区，报市人民政府批准后公布，由属地镇人民政府（区办事处）负责对水源保护区实施保护和管理。
保护区内严禁从事修建任何可能危害水源水质的设施及其他有碍水源水质的行为。


第三章　城市供水工程建设

第九条 城市供水工程的建设，应当按照城市供水发展规划及年度建设计划进行。
　 第十条 从事城市供水工程的设计、施工单位，必须具备相应的设计、施工资质证书，并遵守国家有关技术标准和规范。
禁止无证或者超越资质证书规定的经营范围承接城市供水工程的设计、施工、监理业务的行为。
　第十一条 城市供水工程竣工后，应当按照国家有关规定组织验收。
城市供水工程未经验收或者验收不合格的，供水企业不得接受移交。
第十二条 城市供水工程，除政府投资外，可以采取集资统建的方式进行建设。
第十三条 城市新建、扩建、改建的工程项目需要增加用水的，其工程项目总概算应当包括供水工程建设投资，其中需要增加城市公共供水量的，由供水行政主管部门统一组织城市公共供水工程建设。

第四章　城市供水经营

第十四条 供水企业应当建立和健全水质检测制度，确保供水水质符合国家规定的饮用水卫生标准。
供水行政主管部门及其他有关部门应当按照国家有关规定对城市供水水质进行监督和管理;卫生防疫部门应当按国家有关规定对城市供水水质进行监测。
第十五条 供水企业直接从事供、管水工作的人员必须经卫生知识培训和考核，同时取得体检合格证后方可上岗，并每年进行一次健康检查。
凡患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎、活动性肺结核、化脓性或渗出性皮肤病及其他有碍饮用水卫生的疾病和病原携带者，不得直接从事供、管水工作。
第十六条 供水企业应当按照国家有关规定设置管网测压点，做好水压监测工作，确保供水管网的压力符合国家规定标准。
禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。
第十七条 供水企业应当保持不间断供水。由于工程施工、设备维修等原因确需停止供水的，应当经供水行政主管部门批准并提前24小时通知用水单位和个人；因发生灾害或者紧急事故，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽快恢复正常供水，并报告供水行政主管部门。
供水企业因工程施工、供水设施维修等原因造成连续24小时以上不能供水的，应采取临时供水措施，缓解用水矛盾。
第十八条 用户申请用水，应当向供水企业提出申请，并提供相应的证件和资料，符合供水条件的，在按规定缴纳各项费用后，由供水企业组织实施。
严禁盗用或者擅自转供城市公共用水。
第十九条 用户因故需暂停用水的，其迁移、拆表、过户、更名等手续应当按有关规定办理。
第二十条 生活用水实行按户计量收费。新建住宅应当安装分户计量水表；供水企业应逐步实行装表到户，抄表到户。
第二十一条 供水企业应当按规定做好水表周期校验和检修工作，确保计量准确。
第二十二条 城市供水价格按照统一领导、分级管理的原则，实行政府定价，根据供水成本、税费和合理利润的总和确定。

第五章　城市供水设施保护

第二十三条 供水企业对其管理的城市供水取水口、净（配）水厂、泵站、井群、输（配）水管网、进户总水表、公用水站、闸阀、消防栓等设施，应当定期检查维修，确保其安全运行。
第二十四条 用水单位自行建设的与城市公共供水管道相连接的户外管道及其附属设施，必须经供水企业验收合格并交其统一管理后，方可投放使用。
第二十五条 在规定的城市公共供水管道及其附属设施的地面和地下的安全保护范围内，禁止挖坑取土或者修建建筑物、构筑物等危害供水设施安全的活动。
第二十六条 建设单位因工程建设确需改装、拆除或者迁移城市公共供水设施的，应当报经市规划部门和供水行政主管部门批准，并采取相应的补救措施，补偿因此造成的损失。
第二十七条 涉及城市公共供水设施的工程开工前，建设单位或者施工单位应当向城市自来水供水企业查明地下供水管网设施等情况。施工可能影响城市公共供水设施安全的，建设单位或者施工单位应当在开工前与城市自来水供水企业商定相应的保护措施，由施工单位负责实施。
第二十八条 禁止擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统连接；因特殊情况确需连接的，必须经城市自来水供水企业同意，报市供水行政主管部门和卫生部门批准，并在管道连接处采取必要的防护措施。
禁止产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管理系统直接连接。

第六章 罚则

第二十九条 供水企业违反本办法，有下列行为之一的，由市供水行政主管部门责令限期改正，并按下列规定进行处罚；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或上级机关给予行政处分：
（一）供水水质不符合有关标准的，处以1000元以上3000元以下罚款；
（二）在正常情况下，供水管网达不到国家规定的压力标准或间断供水的，处以2000元罚款；
（三）未按规定对供水设施进行检修、清洗、消毒，造成供水设施损坏或者发生供水事故的，处以3000元罚款；
（四）供水设施发生故障，影响正常供水，不及时进行检修的，处以5000元罚款；
供水企业有前款所列行为之一，情节严重的，由市供水行政主管部门报经市人民政府批准后，可以责令其停业整顿。
第三十条 供水工程的设计、施工单位违反本办法，有下列行为之一的，由市供水行政主管部门责令其停止违法行为，并处以2万元以上3万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或上级机关给予行政处分：
（一）无证或者超越资质证书的经营范围进行城市供水工程设计或者施工的；
（二）未按国家规定的技术标准和规范进行城市供水工程的设计或者施工的。
第三十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市供水行政主管部门责令其限期改正，造成经济损失的，应予以赔偿，并按下列规定处以罚款：
（一）用户逾期不缴纳水费、超计划用水加价水费的，除每天按欠交水费总额的0.5%加收滞纳金外，还可按日根据应交金额的1%进行罚款，但最高不得超过3万元；
（二）对转卖和盗用城市供水者，有违法所得且可计算的，按违法所得3倍处以罚款但最高不得超过3万元；违法所得无法计算的，按标的总额的3%进行罚款，但最高不得超过3万元；
（三）在规定的城市供水管道及其附属设施的安全保护范围内擅自挖坑取土或者修建建筑物、构筑物等危害供水设施安全的，处以1000元以上10000元以下的罚款；
（四）擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统连接的，处以1000元以上10000元以下罚款；
（五）擅自移动、启闭、拆除、加装、迁移、改装、动用城市公共供水设施的，处以1000元以上10000元以下罚款；
（六）在城市公共供水管道上直接装泵抽水的，处以1000元以上10000元以下罚款；
（七）产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网与城市公共供水管网系统直接连接的，处以5000元以上10000元以下罚款；
有前款（一）、（二）、（四）、（五）、（六）、（七）项所列行为之一，情节严重的，经市人民政府批准，可以在一定时间内停止供水。
第三十二条 建设单位或者施工单位违反本办法第二十七条的规定，工程施工危害城市公共供水设施的，由市供水行政主管部门责令其停止危害活动，并处以1000元以上10000元以下罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或上级机关给予行政处分。
第三十三条 市供水行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政机关给予行政处分；构成犯罪的，交司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条 单位或个人不服处罚决定的，可依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，向有管辖权的行政机关或人民法院申请复议或提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉，又不执行处罚决定的，由市供水行政主管部门申请人民法院强制执行。

第七章 附则

第三十五条 本办法由东莞市市政公用事业管理局负责解释。
第三十六条 本办法自2004年4月1日起施行。