国家药监局


国家药品监督管理局关于贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》的通知
国家药品监督管理局




各省、自治区、直辖市药品监督管理局或卫生厅（局）、医药管理部门：
《中华人民共和国行政复议法》（下称行政复议法）将于1999年10月1日起施行，这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。实施行政复议法是各级药品监督管理机关的一项重要职责，也是药品监督管理法制建设的一项重要任务。行政复议法的实施可以促进各级药品监督管
理机关依法行政，从严治政，建设一支廉洁、勤政、务实、高效的药品监督管理队伍。因此各级药品监督管理机关对行政复议法的实施要给予高度重视，切实做好实施行政复议法的各项工作。为此，特作如下通知：
一、从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度认识行政复议法的重要意义，认真学习、宣传好行政复议法
行政复议制度是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。行政复议法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府行为的重要法律，不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，从严治政，提高工作效
率，加强廉政建设，密切政府与人民群众的联系，都有重大意义。各级药品监督管理机关的工作人员、特别是领导干部，都要从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度，充分认识实施行政复议法的重要意义，认真学习、深刻领会行政复议法的精神实质，增强依法行政的自觉性和自律
性，提高依法行政水平。在行政复议法实施之际，各级药品监督管理机关都要对学习、宣传贯彻行政复议法作出具体部署，狠抓落实。要结合实施行政复议法，进一步加强对行政执法人员和具体办理行政复议事项人员的培训和管理。
二、严格依照行政复议法开展行政复议工作
行政复议法对行政复议的范围、申请、受理、决定、法律责任等都作了明确的规定。各级药品监督管理机关都要严格执行这些规定，认真履行行政复议职责。
行政复议法赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权。因此，各级药品监督管理机关要对本机关的规范性文件进行全面、系统、及时的清理，该废止的即应废止，该修订的及时修订。对申请行政复议的具体行政行为所依据的规范性文件的审查、处理以及对行政复议申请的转送，各地
可依照法定权限，作出具体规定。
为使行政复议工作规范化，各级药品监督管理机关要抓紧修订行政复议文书的规范格式。国家药品监督管理局制定了行政复议文书格式（见附件），各地可参照制定。各省级药品监督管理机关作出的重大行政复议决定及应诉事项要及时报国家药品监督管理局备案。
三、为行政复议工作的正常开展提供必要的保障
行政复议法规定“行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政机关所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障”。各级药品监督管理机关（行政复议机关）及其办理行政复议事项的法制工作机构都要坚持全心全意为人民服务的宗旨，依法积极
办理行政复议案件，不得向申请人收取任何费用。行政复议活动经费要列入行政机关正常的行政经费中，行政复议活动经费要单独列支，不得挪作他用。对具体办理行政复议事项的法制工作机构办理行政复议事项必须的设备、工作条件，各级药品监督管理机关要给予保障。
四、通过实施行政复议法，进一步加强药品监督管理法制建设，提高依法行政水平
党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，并明确要求“一切政府机关都必须依法行政”。九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法行政是依法治国的重要组成部分。行政机关能否严格依法行政
，在很大程度上对依法治国方略的实现有着决定性的意义。九届全国人大二次会议批准的《政府工作报告》中提出，政府要加强行政立法工作，强化执法监督，推进依法行政。新的形势，对药品监督管理法制工作提出了新的要求和高的标准。各级药品监督管理机关要充分认识做好新时期政
府法制工作的重要性，要把法制工作放到重要位置，列入重要议程。当前，要通过实施行政复议法，使药品监督管理的立法工作、行政执法和执法监督等法制工作再上一个新台阶。
药品监督管理行政复议工作是一项法律性、政策性和专业性都很强的工作，涉及面广、影响面大，需要有一个既熟悉法律和行政管理、又相对比较超脱的机构具体办理行政复议事项。行政复议法规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工
作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机
关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉论的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责”。按照这些规定，行政机关的法制工作机构在行政复议活动中承担着很重要的职责，直接关系着行政复议制度的实施和行政机关的形
象。法制工作机构要以对人民高度负责的精神，以事实为依据，以法律为准绳，严格履行法定职责。各级药品监督管理机关要按照《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号）文件精神，在这次机构改革过程中，进一步加强法制工作机构建设，建设一支政
治强、作风硬、业务精的法制工作队伍，使法制工作机构的设置和人员配备同本级机关法制工作（包括行政复议工作）任务相适应，并为法制工作机构开展工作创造必要的条件，充分发挥其协助本级机关行政首长办理法制事项的参谋和助手作用。
各地方接到本通知后，要结合本地方的实际情况，认真研究落实通知精神。行政复议法实施中的有关重要情况和问题，请及时报告我局。

行政复议文书格式（一）：行政复议申请书

申请人：姓名、性别、年龄、职业、联系电话。（法人或者其他组织的名称、地址，
法定代表人的姓名、职务、联系电话）
被申请人：名称、地址。
申请人不服被申请人＿＿＿＿年＿＿＿＿月＿＿＿＿日作出的具体行政行为，现申请行政复议。
复议请求：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
事实与理由：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
此致
国家药品监督管理局
申请人（签名或盖章）
年 月 日
附：1、申请副本 份
2、有关材料 份

行政复议文书格式（二）：复议答辩书

答辩人：名称、地址
法定代表人：姓名、职务、联系电话
因为＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿一案，提出答辩意见如下：
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
此致
国家药品监督管理局
答辩人 （章）
年 月 日
附：有关材料 份

行政复议文书格式（三）：不予受理裁定书

国药复不字〔 〕第 号
（申请人）：
－－－－－－－－－－－－－－－－－
关于＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿的复议申请书，本复议机关已经收悉，经审查：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿根据《行政复议法》第 条的规定，裁定不予受理。
（如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，向人民法院起诉。）
国家药品监督管理局
年 月 日

行政复议文书格式（四）：复议案件受理通知书（答辩通知书）

国药复受〔 〕 号
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（被申请人）：
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（申请人）不服你＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（机关）＿＿＿＿年＿＿＿＿月＿＿＿＿日作出的＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿具体行政行为，向国家药品监督管理局申请复议。本局已决定受理。现将复议申请书副本送给你＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（机关），请在收到复议申请书副本之日起十日内，向本局提交作出具体行政行为的有关材料或者证据，并提出答辩书。
特此通知。
国家药品监督管理局行政复议办公室
年 月 日
附：复议申请书副本一份。

行政复议文书格式（五）：复议申请转送函

国药复转〔 〕 号
＿＿＿＿＿＿：
申请人＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿因不服＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（机关）＿＿＿＿年＿＿月＿＿日作出的＿＿＿＿〔 〕＿＿号＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿的具体行政行为，向国家药品监督管理局递交了复议申请书。经审查，此案系你单位管辖范围。根据《行政
复议法》第十八条的规定，将此申请送你单位受理。
请在送达回证上签收，并将送达回证退回国家药品监督管理局行政复议办公室（地址：北京市北礼士路甲38号，邮政编码：100810，电话010－68315670）。
国家药品监督管理局
年 月 日
附：1、复议申请书（ ）份；
2、有关材料和证据（ ）份。

行政复议文书格式（六）：第三人参加复议通知书

国药复参〔 〕 号
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（第三人姓名或者名称）：
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（申请人）因不服＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（被申请人）＿＿＿＿年＿＿月＿＿日作出的＿＿＿＿＿＿＿＿＿〔 〕＿＿＿＿号＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿的具体行政行为，向国家药品监督管理局申请复议。本局已决定受理
。经审查，认为你（单位）可以作为本案第三人参加复议。请你（单位）于＿＿＿＿年＿＿月＿＿日前提交＿＿＿＿＿＿（ ）份。
特此通知。
国家药品监督管理局
年 月 日

行政复议格式（七）：中止审查行政复议申请通知书

国药复中〔 〕 号
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（申请人）：
关于你就＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿的复议申请，本局经审查，认为你的申请涉及＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（事项）需要另行调查。在
另行调查结论未作出前，需要中止审查你的复议申请。
有关恢复审查时间，将另行通知。
国家药品监督管理局行政复议办公室
年 月 日

行政复议文书格式（八）：停止执行具体行政行为通知书

国药复停〔 〕 号
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（被申请人）：
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（申请人）不服你机关＿＿＿＿年＿＿月＿＿日作出的＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿，向国家药品监督管理局申请复议。
根据《行政复议法》第二十一条的规定，本局决定在复议期间，你机关作出的＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿停止执行。
国家药品监督管理局
年 月 日

行政复议文书格式（九）：复议决定书

国药复决〔 〕 号
申请人：姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其它组织的名称、地址、法定代
表人的姓名）。
被申请人：名称、地址、法定代表人的姓名，职务。
申请人不服被申请人＿＿＿＿年＿＿月＿＿日作出的＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿具体行政行为，依法向国家药品监督管理局申请复议。现经本局查明：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。
本局认为：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。
根据＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿，本局决定：＿＿＿＿＿
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿。
申请人如不服本复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内，向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行复议决定的，本局将向人民法院申请强制执行（或者依法强制执行）。
国家药品监督管理局
年 月 日

行政复议文书格式（十）：送达回证

（直接送达方式）
国药复送〔 〕 号
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜送达文书 ｜ ｜
｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜送达人 ｜ ｜受送达人 ｜ ｜
｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－｜－－－－－－｜－－－－－－｜
｜送达时间 ｜ 年 月 日｜送达方式 ｜ ｜
｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜受送达人签名｜ 年 月 日｜
｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜代收人签名 ｜ 年 月 日｜
｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜备注 ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
送达回证
（留置送达方式）
国药复送〔 〕 号
受送达人：
送达文书名称：
送达人签名： 见证人签名：
送达时间： 送达方式：

行政复议文书格式（十一）：强制执行申请书

申请执行人：名称、法定代表人的姓名、职务。
被申请执行人：姓名、工作单位（法人或者其它组织名称、法定代表人姓名、职务）
。
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿申请复议案，国家药品监督管理局于＿＿＿＿年＿＿月＿＿日作出＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条的规定，现申请强制执行。
此致
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿人民法院
国家药品监督管理局
年 月 日
附：1、复议决定书1份；
2、有关材料 份。



1999年9月21日
推进依法治理与维护法律权威
　
肖来青

依法治理是党委、政府和行政执法部门管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、政府和行政执法机关在行使国家管理职能时，做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，执法必公。但是，当前依法治理工作面临的问题仍然十分突出，有法不依，执法不严，以权代法，以权压法的现象在一些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当前依法治理工作面临的困境，必须在维护法律权威上下功夫。
（一）树立法律至上的法治观念
依法治理，法律处在具决定意义的中心地位。要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们的守法意识。日本法学家川岛武宜认为，守法精神的形成关键在人要有守法的愿望和动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。它不过是通过灌输（社会学家所谓的社会化）被固定在个性之中的东西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如果没有社会的人们期待和要求，这种动机基础的价值观也不可能得到实现。它如果在社会中得不到某种程度的普及，近代法就不能在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。[1]柏拉图在这个问题上也有相同的见解，他说：“以法治国，就是要求包括统治者在内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅是实现法治的前提条件，也是实现依法治理的起码要求。其二，正确的法律教育至关重要。知法是守法的前提，守法精神是通过教育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是远远不够的，关键要通过正确的法律教育树立起正确的权利义务观念，这种守法的精神才能真正确立。因为，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利是法的内核，没有对权利的要求，就产生不了对法的需求和渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培养人们正确的权利义务观念，并用这种观念规范和制约各级党委政府的行政执法行为，促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养法律至上的精神才是有效的。否则，再大的普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已启动，但为什么经过了这么多年的普法后，违法行政的现象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而应是对人们守法精神和法治文化的一种塑造过程。换言之，就是要致力于人们守法观念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应有之义。其三，要严格依法办事。法律要真正深入人心，最关键的问题是要使法律成为人们的期待。这就必须使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救。因为这种补救功能的实现，必须以严格依法办事、公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。从这个意义上说，政府守法程度直接关系法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维护人们的合法权利，那么，人们对法律的信念和期待就会消失。因此，要培养法律至上的观念，最关键是党委政府和行政执法部门要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇，守法意识才会根深蒂固。这种守法意识不仅是针对民众的，更是针对作为执法主体的广大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样，法律至上的法治观念才会形成，并反过来促进依法治理工作向深入发展。
（二）对法律运作质量进行有效监督
在我国，根据我国的政治制度，目前已建立了一整套法律监督机制。从国家监督机关来看，有国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督；从社会监督来看，有中国共产党的监督，有政协、民主党派和社会团体的监督，有人民群众的监督，有法律职业的监督和新闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监督为例，其监督方式主要有：听取和审议工作报告并作出相应的决议；审查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文件，并作出相应决议；质询；组织特定问题的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并进行处理；开展执法检查；视察；督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方式由于监督内容大多集中在重大的原则性问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监督方式和监督内容，以至在许多时候这种监督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利构成了民众“法治信心”的基石。对民众权利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命的。由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。要改变这种直接危害社会政治稳定的被动局面，就必须解决当前一些地方有法不依、一些领域无人执法的问题。在强化原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关，专门负责对所有法律运作情况进行监督，建立对行政执法部门执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律”现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。此外，还应建立一套快捷灵敏的违法纠错机制。依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、不依法办事的就是某些国家行政执法机关，推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自于某些国家行政执法机关。因此，要改变当前依法治理工作的被动局面，还必须从治理国家行政执法机关入手，建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法纠错机制。对国家行政执法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造成的一切社会后果，要通过法律机制予以及时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委政府部门及其公职人员在行政执法过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政执法机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示一切违法行为，树立群众对法律的信心。如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没有相应的法律作保障，对党委政府决策失误和行政执法违法或偏差造成的群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还可能导致党委政府和行政执法部门对权力的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此造成损害的责任部门和责任人受到责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责任的追究，要推进依法治理工作、促进依法治国的实现，是不可想象的。
（三）对权力秩序进行有效规约
潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便是国王”。无论从历史还是从现实世界各国的法治发展进程来看，法治国家的政治基础都离不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为，法律的性质与政体的性质是一致的，凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共和政体，多数人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基础。这就是说，法治的基础从来就是与政治权力的制约是分不开的。没有对权力的规约，必然导致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法治的根本所在就是要解决国家权力配置问题，在任何社会，权力必须受到约束。他强调法律在政治社会中的权威性和法律对权力的制约性。他说，对公民自由和安全权利最严重的破坏来自权力的滥用，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要实现依法治理，就必须维护法律至上的权威，充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制约权力，使权力在法律规定的范围内活动，这样，依法治理工作才具有法律保障。在西方国家，为达到权力制约目的，一些学者提出了分权的主张，并在资本主义国家中得到了很好的验证。当然，我们不能照搬西方的做法，但依法对权力进行规制是完全可行的。首先，应强化规制政府行为的立法。要使政府依法办事，促成全社会法律至上的法治观念的形成，就必须做到有法可依。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应。特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要。“突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全”。[2]党委政府对管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，使一些地方党委政府在行政决策和管理社会事务过程中具有很大的随意性，与社会主义市场经济的发展极不协调。要推进依法治理工作，必须将党委政府管理社会的职能纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，使党委政府行政决策做到有法可依，避免因人员素质的差异而出现朝令夕改或一时狂热的随意性决策。其次，要依法决策、依法行政。全国人大应把党委政府行政决策、行政管理的行为纳入法制轨道，用法律予以规范，并建立法律对权力的有效制约机制，避免党委政府在行政决策和执法工作中的随意性，使权力运作严密控制在法律规范的范围内。其三，民主管理要走向法制化。邓小平同志指出，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”，又说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一针见血地指出了用法律手段保障民主制度、规制权力运作的重要性。权力滥用的最大表现是权力过于集中。要解决这一问题，必须把民主管理纳入法制轨道，通过国家立法对民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解决好一些地方对民主管理在行政决策中可有可无的问题。
（四）合理分配维权成本
依法治理工作作为法治文化的重要体现，它必须遵循文化发展的一般规律。而任何文化的发展进步，都必然存在相应的成本支付，依法治理工作也不例外。这种成本支付最集中的表现是对权利义务的法律规范。即当权利受损时，对损害的追偿往往要借助法律的力量。问题是由于当前诉讼成本的过于高昂，作为权利受害人的一般公民，如果诉讼成本远远高于应维护的权利，那么，当事人往往选择低成本的道路。如上访、私了或走极端，结果给社会造成更大的危害。因此，要促使人们对法律的信仰，首先必须解决好法律运作过程中的成本支付问题，对法律运作的成本进行重新分配，建立维权与成本支付相统一的国家诉讼制度。由于当前我国法制尚不健全，执法过程中的执法犯法、枉法裁判、以权代法和执法队伍素质差等问题仍然较突出，法律运作过程中产生的成本支付问题显得更引人注目。是否运用或规避法律，一定程度上决定了民众的成本支付能力。要防止人们对法律的规避，只有通过国家立法，把行政执法和司法实践过程中引发的诉讼成本支付纳入国家法律运作成本范围，由国家建立的专项支付资金统一解决，才能消除因一些当事人难以支付相应成本而无力进行权利请求和执法机关因利益驱动引发的司法不公问题，彻底杜绝当前出现的“赢了官司输了钱”的不正常现象。本文以为，在当前法治主体素质尚还较差、守法精神尚未全面形成的情况下，国家应承担起这种成本投入的义务，把法律运作成本计入国家成本范围，建立起由国家支付为主、个体支付为辅的法律运作支付体系。即国家行政机关或司法机关对诉讼过程中发生的一切费用在诉讼前应先由国家支付，待诉讼结束后，再将相关费用转移给相关违法责任人，由责任人承担诉讼发生的所有费用和其行为产生的法律后果，并将当事人在诉讼过程中有无发生当事人与执法主体的钱权交易作为案件违法的一个构成要件加以限制，以此来规制执法主体在执法过程中可能出现的利益驱动问题，以保障任何法律规范主体充分行使参与诉讼的权利，使依法办事、公正司法成为可能。同时，国家还应用这笔资金支付因国家机关行政执法违法给群众造成损害的赔偿，使群众利益不因法律运作面临的困难而受损，以增强广大群众对法治的信心。当然，群众这种“无障碍参与诉讼”的权利是相对的，它必须以当事人依法维护自身权利为前提。而对无理纠缠则应视为对法律秩序的干扰和破坏，应予以严肃追究和惩处。
综上所述，推进依法治理工作，是一项复杂的系统工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使广大群众知法懂法，形成法律至上的法治观念；既要依法行政、依法决策，又要规制权力的滥用，维护法律的权威。唯其如此，才能在全社会树立起对法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的轨道。

（作者系中共怀化市委政法委副书记）

(原载2003.12.25)