云南省保山市人民政府


保政发〔2008〕128号


保山市人民政府关于印发保山市村级公益事业建设一事一议财政奖补试点实施意见的通知



各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

现将《保山市村级公益事业建设一事一议财政奖补试点实施意见》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。







二OO八年十月六日





保山市村级公益事业建设一事一议

财政奖补试点实施意见



为进一步巩固农村税费改革成果，加快农村基础设施建设和社会事业发展，促进社会主义新农村建设，根据《国务院农村综合改革工作小组 财政部农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改〔2008〕2号）、《云南省人民政府关于印发云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点实施意见的通知》（云政发〔2008〕114号）精神，结合我市实际，现提出村级公益事业建设一事一议财政奖补（以下简称一事一议财政奖补）试点实施意见。

一、一事一议财政奖补试点工作的指导思想、基本原则和目标任务

开展一事一议财政奖补是加强农村基础设施建设，统筹城乡发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新。开展好专项工作，有利于激发村民参与一事一议筹资筹劳的热情，调动农民参与公益事业建设的主动性，引导和鼓励村民出资出劳，促进社会主义新农村建设；有利于调动基层干部群众民主议事的积极性，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，并不断完善民主议事机制，推进农村基层民主建设；有利于形成村级公益事业建设多渠道投资的新机制，让农民切身感受到党和政府的关怀，促进城乡协调发展，构建社会主义和谐社会。

（一）指导思想

深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，围绕社会主义新农村建设，积极探索以农民自愿出资出劳为基础、政府奖补资金为引导、广泛争取各方支持的村级公益事业建设投入新机制，充分调动农民筹资筹劳开展村内公益事业建设的积极性，加快村内道路、人畜饮水、村容村貌整治为主要内容的农村公益事业建设步伐。

（二）基本原则

1．民主决策,筹补结合。一事一议财政奖补公益事业建设项目必须尊重民意，以村民民主决策、自愿出资出劳为前提，政府给予奖励补助，使政府投入和农民出资出劳相结合，共同推进村级公益事业建没。

2．量力而行，注重实效。一事一议财政奖补公益事业建设项目必须考虑村级集体经济组织、农民和地方财政的承受能力，县（区）、乡（镇）人民政府要统筹规划、加强引导，优先支持农民积极性高、需求最迫切、反映最强烈、受益最直接的村级公益事业建设项目，适当向贫困村倾斜，提高项目效用。

3．规范管理，阳光操作。建立健全各项制度，确保筹资筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理公开透明、公平公正，接受群众监督。

（三）目标任务

争取用5年左右的时间，使全市绝大部分自然村村内道路基本实现硬化，村民喝上清洁卫生的水，村容村貌有较大改观，社会事业明显进步，推动农村物质文明、精神文明和政治文明跃上新台阶。

二、一事一议财政奖补的范围、标准和程序

（四）一事一议财政奖补范围

我市行政区划内的村级组织，包括有农村人口的街道办事处、国有农场的生产队，主要是对以村民一事一议筹资筹劳为基础，目前支农资金没有覆盖的自然村村内户外道路、小型农田水利、人畜饮水、环卫设施、植树造林、文化体育设施等村民迫切需要并直接受益的公益事业建设项目，实行分类奖补。跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入，应主要由各级人民政府分级负责，由现有的投入渠道解决，原则上不向村民筹资筹劳；农民宅前屋后的修路、建厕、打井、植树等投资投劳，应由农民自己负责。

（五）一事一议财政奖补资金来源

一事一议财政奖补资金主要由中央和省通过财政转移支付安排，县（区）人民政府要积极调整支出结构，加大对村级公益事业建设的支持力度。鼓励和支持村级组织发展集体经济，提高自我发展和自我建设的能力。倡导社会各界捐赠赞助，形成政府补助、部门扶持、社会捐赠、村组自筹和农民筹资筹劳相结合共同推进村级公益事业建设的投入新机制。

（六）一事一议财政奖补办法

奖补办法按照《云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补试行办法》（云财农改〔2008〕8号）执行，一事一议财政奖补的具体标准，由县（区）人民政府根据自然村的不同情况，按项目类别、工程大小及投资额度、村民筹资筹劳、乡村投入、社会捐赠等因素确定，报省、市财政部门和农村综合改革领导小组办公室备案。一事一议项目的财政奖补资金实行限额控制，以自然村为单位，原则上不得超过50万元。因特殊情况超过50万元的，报市农村综合改革领导小组审批。

（七）一事一议财政奖补项目审批程序

1．项目申报。一事一议财政奖补实行项目申报制。需申请财政奖补资金的一事一议筹资筹劳项目，由议事主体（村民委员会或村民小组）根据村民议事情况填写《云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目申报表》，报乡（镇）人民政府审核确定上报县（区）农村综合改革领导小组办公室。

2．项目审批。县（区）接到乡（镇）人民政府的申报材料后，由县（区）农村综合改革领导小组办公室牵头，会同财政、农业、新农办、交通、水利等相关部门，对所申报项目的一事一议程序的合法性、合规性以及项目规划的科学性、合理性、可行性和工程预算、村民筹资筹劳、乡村投入等情况进行审核。经审核确认符合财政奖补范围的项目，由县（区）农村综合改革领导小组办公室提出奖补方案，汇总上报县（区）人民政府审批。拟报县（区）人民政府批准立项的一事一议财政奖补项目，上报前由县（区）农村综合改革领导小组办公室予以公示，广泛征求各方面的意见和建议，公示内容包括：议事主体、项目内容、工程概算、施工期限、村民筹资筹劳数额、社会捐赠、乡村投入和县级财政奖补资金安排情况等。

3．项目实施。县（区）人民政府批准立项实施的一事一议财政奖补项目，在乡（镇）人民政府的统一组织、统一管理、统一监督和县级有关部门的指导下，由项目议事主体组织实施。

4．资金兑现。一事一议财政奖补资金由省直接拨付到县，实行事前预拔和事后报账制度，由县（区）人民政府统筹安排，采取实物或现金方式，专项用于村级公益事业建设。一事一议财政奖补可采取实物或货币方式兑现，直接用于项目建设。采取货币方式兑现的，由县（区）财政部门根据县（区）人民政府审核批准的奖补标准，将奖补资金分项目拨付到乡（镇）财政所，由乡（镇）财政所兑现到实施项目的行政村或自然村。实行实物方式兑现的，由县（区）或乡（镇）按政府采购的相关规定组织公开招标，统一采购，按标准补助到实施项目的行政村或自然村，招投标费用和运费不得用奖补资金开支。

5．考核验收。省和市对县（区）一事一议财政奖补工作，分年度进行考核和验收。未完成计划的，相应扣减次年对县（区）的奖补资金；违反政策和规定安排使用的，依照相关规定予以处罚。一事一议财政奖补项目竣工后，由议事主体（村民委员会或村民小组）和村民民主理财小组将财政奖补资金（实物）的安排使用情况向全体村民公示，经公示后得到大多数村民认可的，填写《云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目验收清算报告表》，由乡（镇）人民政府组织乡（镇）财政所、农经站等相关部门进行检查验收，经乡（镇）人民政府检查验收，确认财政奖补资金使用合法合规、项目建设符合规划要求、工程质量达到规定标准的，上报县（区）农村综合改革领导小组组织有关部门进行复审。经县（区）农村综合改革领导小组组织复审验收合格的一事一议财政奖补项目，由县（区）农村综合改革领导小组办公室分年度逐级汇总上报省财政厅清算。

三、一事一议财政奖补试点的相关措施

（八）统筹规划一事一议财政奖补项目

一事一议财政奖补项目工作以县（区）为主组织实施。各县（区）人民政府根据当地农村经济社会发展的总体规划，结合农村公益事业的发展现状，与新农村建设、扶贫开发整村推进、乡村道路建设、饮水安全工程、村容村貌整治、灾后重建、移民搬迁、农村民居地震安全工程等有机结合起来，以自然村为单元，在充分尊重农民意愿的基础上，按照“统一规划、突出重点、因地制宜、连片推进”的要求，统筹作出一事一议财政奖补项目计划，区分轻重缓急，分期分批组织实施。除已有进村入户项目外，每年一事一议财政奖补项目的覆盖面，不得低于自然村总数的20%。规划实施一事一议财政奖补项目，应先易后难，逐步覆盖。优先支持以村内道路硬化为主要内容，整村推进，群众受益面广的村内公益事业建设项目；优先支持村民积极性高，主动要求筹资筹劳并有村集体投入或社会捐赠赞助的一事一议项目；优先支持村级领导班子得力，村务财务公开制度健全，村规民约完善的行政村和自然村。

（九）建立健全一事一议民主议事机制

认真贯彻《云南省村民一事一议筹资筹劳管理实施办法》（云政办发〔2007〕146号），遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，规范议事程序，明确议事范围，确定限额标准，细化管理措施，正确引导农民自愿出资出劳。严格执行一事一议筹资筹劳的有关规定，所议之事要符合大多数农民的需要，议事过程坚持民主程序，实施过程和结果接受群众监督，加强农民负担监督管理，保护农民的合法权益。

村民一事一议筹资筹劳的议事范围为建制村，根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，可适当缩小议事范围，以村民小组或者以自然村为主体议事。筹资筹劳原则上实行上限控制，每年人均筹资不得超过本县（区）农民上年人均纯收入的1%，每年每个劳动力投劳的数量最高不得超过10个标准工日。根据实际需要和经大多数村民同意，可以分年筹资，也可适当提高筹资筹劳标准。超过上限标准的筹资筹劳，须逐级报农民负担监督管理部门审批。属于筹劳的项目，不得强行要求村民以资代劳。村民因外出务工等原因无法出劳的，可以请人代为出劳或者以资代劳。村民自愿以资代劳的，由本人或者其家属向村民委员会提出书面申请，可同意以资代劳。以筹料（按人均或户均筹集沙、石、土等）形式开展农村公益事业建设的，每年人均筹料量原则上不得超过当地10个标准工日所能筹集的料量。

（十）建立健全监管制度

一事一议财政奖补项目的建设内容、筹资筹劳数量、奖补金额等要作为村务财务公开内容，及时向村民公布。县（区）、乡（镇）要建立一事一议财政奖补项目档案或数据库，将村民一事一议筹资筹劳的会议记录、村民签字、筹资筹劳方案、出资或投劳凭证、奖补项目的申请表等相关原始材料汇总归档，规范管理，接受监督。充分利用“金财工程”、“数字乡村”等信息网络平台，建立一事一议财政奖补动态监控机制，加强对一事一议财政奖补项目及资金使用情况的督促检查和跟踪问效。对违规操作、截留挪用奖补资金的行为，要严肃查处。

（十一）推进村级公益设施管护体制改革

按照“谁投资、谁受益，谁所有、谁养护”的原则，明确一事一议公益设施的所有权，落实养护责任主体。一事一议财政奖补形成的资产，归项目议事主体所有，由村级组织负责管理和养护。鼓励社会各界投资农村公益事业，对现有的农村小型公益设施，可通过承包、租赁、拍卖等形式实行市场化运作，提高使用效率和养护水平。村级组织要立足自身实际建立健全村内公益设施管护体制，做到建管结合，确保村内公益设施长期发挥应有效益。

四、加强一事一议财政奖补试点工作的组织领导

（十二）加强组织领导

为加强对我市一事一议财政奖补试点工作的组织领导，成立保山市村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作领导小组，实行联席会议制度，领导小组下设办公室在市财政局综改办，从相关职能部门抽调工作人员，切实做好一事一议财政奖补试点工作。

各县（区）人民政府要明确一事一议财政奖补试点工作的主管领导和责任部门，层层落实领导负责制，切实担负起村级公益事业建设的组织规划、指导协调、宣传引导、管理监督等工作，并保证一定的工作经费，确保政策落实和工作顺利开展。乡（镇）人民政府要加强农村基层组织建设，选好配强村级领导班子，做好组织实施工作。村级组织要建立完善村规民约，广泛开展民主议事，鼓励和引导农民积极筹资筹劳，实施好一事一议财政奖补项目。

（十三）加强督促指导

各级各部门要切实加强对试点工作的督促检查和指导，加强动态跟踪管理，及时掌握财政奖补项目的实施进展和奖补资金的兑现情况，及时解决存在的问题，确保试点工作健康发展。财政部门主要负责财政奖补政策和奖补办法的制定，奖补资金的分配、管理和监督，指导开展财政奖补工作。农业部门主要负责一事一议制度的完善，指导乡村开展一事一议筹资筹劳工作，加强对村民筹资筹劳的监督管理。新农办要将一事一议财政奖补纳入社会主义新农村建设范畴，负责统筹规划把关，协调相关部门支持村级公益事业建设。交通、水利、林业、建设、发改、扶贫、教育、文化广电、卫生等部门，要积极支持、指导一事一议财政奖补项目的规划、设计和实施。各新农村建设挂钩帮扶部门，要多方整合项目资金支持村级公益事业建设。监察、审计和农民负担监督管理部门，要加强一事一议财政奖补的跟踪检查和审计监督，对群众举报和违反相关政策的问题，要及时查处，坚决维护广大农民群众的合法权益。信访部门负责做好涉及一事一议财政奖补试点的上访、信访事件处理工作。宣传部门要采取各种有效形式，广泛深入宣传一事一议财政奖补的重要意义、主要政策和相关的措施办法，掀起一事一议财政奖补试点宣传高潮，做到家喻户晓、人人皆知，充分调动广大农民参与公益事业建设的主动性和积极性。

（十四）严明政策纪律

各级、各部门要严格执行相关政策规定，最大限度发挥一事一议财政奖补资金的引导作用，规范管理和及时兑现一事一议财政奖补资金，确保农民群众直接受益。严禁超出规定范围向农民筹资筹劳或以行政命令方式下达筹资筹劳任务。不得因一事一议加重农民负担或产生新的乡村债务，不得将一事一议财政奖补项目变成上级立项、农民配套的钓鱼工程，不得将一事一议财政奖补项目变成劳民伤财的形象工程，不得平调、挪用筹集的资金、劳务及财政奖补资金。因违反政策规定，发生严重问题，造成不良影响的，要依照相关规定追究责任。

（十五）勇于探索实践

各级各部门要按照中央和省的要求，坚持从实际出发，认真贯彻执行各项政策措施，解放思想，实事求是，创造性地开展试点工作。要尊重基层的创造和实践，尊重农民群众的意愿。凡是有利于推动一事一议制度的落实、调动农民筹资筹劳的积极性，有利于统筹城乡协调发展、促进农村经济社会全面进步，有利于改善民生、增加农民收入、构建社会主义和谐社会的事，都要积极探索实践。总结经验，完善政策，确保一事一议财政奖补试点工作健康有序地进行，让广大农民满意，让基层干部满意，圆满完成试点任务。

看守所被监管人的人权保障探讨

张碧波　曾爱军


　　去年4月13日，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(2009—2010年)》。这是中国政府制定的第一个以人权为主题的国家规划，其第二部分“公民权利与政治权利保障”提出了“保障被羁押者的权利与人道待遇”的具体措施。作为检察机关的监所检察部门，对监管场所在监管活动和执行刑罚过程中的人权保障显得越来越重要。然而在司法实践中，对被监管人人权的保障远未达到法律所期望的境界。下面，笔者结合工作实际，就看守所被监管人（包括犯罪嫌疑人、被告人和余刑一年左右的罪犯）的人权保障谈点肤浅的认识。

　　一、被监管人的人权保障现状

　　当前，对被监管人的人权保障还存在一些问题，主要表现在：

　　（一）被监管人的律师帮助权未得到有效保护。近年来，随着修正后的刑事诉讼法和新律师法等法律的颁布实施，律师在刑事诉讼中的法律地位和职责发生了深刻的变化，如刑事诉讼法明确规定，犯罪嫌疑人被第一次采取强制措施时，有权聘请律师为其提供法律咨询，代理申请取保侯审和监视居住。律师的帮助可以在一定程度上有效地防止公权对私权的损害，维护被监管人的合法权利。但在司法实践中，律师参与侦查活动的范围仍受到法律、司法解释以及各种不成文的惯例限制，尤其是会见在不同程度上受到一定束缚。有的侦查机关认为犯罪嫌疑人聘请律师将妨碍其侦查取证，于是未告知犯罪嫌疑人此项权利；即使告知了，在犯罪嫌疑人要求聘请律师时，或者限制会见次数、时间和谈话内容；或者以会见的批准不合规范，借故拖延安排会见的时间；或者在律师要求会见时，往往以案情涉及国家机密为由不予安排；或者以案情重大复杂为由，不在法律规定的时间内安排。多年来，我县看守所关押的犯罪嫌疑人在被移送起诉之前无一例获得律师的帮助。
　　（二）被监管人的羁押时间依附于办案期间。我国刑事诉讼法对强制措施规定得很明确，但关于羁押却没有专门的规定。因此，羁押成为采取强制措施后的必然结果，不具有独立性。经过近几年来的连续整治，超期羁押现象大大减少，但并没有完全杜绝。实践中，羁押期间常常成为侦查人员办案的工具，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使羁押期间的延长完全服务于案件侦破、公诉甚至审判的需要。可以说，当前对被监管人羁押的目的除了必要的保证诉讼需要外，很大程度上是为了侦查、公诉和审判而羁押。例如在刑事案件的侦查、审查起诉、刑事审判环节上，办案部门或者主管领导随意拟定申报、批准延长刑事拘留、羁押期限、退回补充侦查、延期审理。一般地，一起案件正常诉讼期限六个月就能审判完毕，而“一延、一退、再退”往返诉讼时间，却使被监管人多被羁押了六个月或者一年多，等于被剥夺他们的人身自由多六个月或者一年。如此等等，这些方面的问题，既有法律规定不明确，更有潜在的“人为”因素，直接困绕着监管活动和被监管人员权利的保障。
　　（三）被监管人的生活生产权利受到侵犯。我县看守所对被监管人的权利保障，从总体上说是符合《世界人权宣言》、联合国“囚犯待遇最低限度标准规定”的基本精神和要求。但是，由于看守所人满为患，几乎每个监仓都是十多个人挤在一起，人均居住面积、监狱空气流通程度、卫生清洁程度、监室隔音效果以及卫生间设置等方面没有达到国家规定的生活标准，一定程度上危害着被监管人的身体健康。从我们巡仓检查的情况来看，看守所还经常组织包括犯罪嫌疑人和被告人在内的被监管人员进行时间长、强度大的体力劳动。同时，看守所还存在这样一种现象，管教民警挑选个别表现好的留所刑罪犯，协助管理其他被监管人员，这些人犯，可以称得上是监仓里的“前辈”、“大哥大”，他们利用管教民警“下放”的权力，经常欺侮、侵害初入看守所的被监管人，或者要胁其他被监管人完成应该自己完成的生产任务，或者强迫其他被监管人给自己加点菜，甚至为了一点点个人利益对他人被监管人拳打脚踢，诸如此类，严重侵害了被监管人的权利。
　　（四）公众对被监管人的人权保障意识淡薄甚至忽视。上世纪八十年代以来，全国各地从维护社会稳定的需要，开展了经常性的“严打”、“整治”和各类专项打击活动，形成了 “从重从快打击犯罪”的社会氛围。受此影响，被监管人在一些干警思想认识上是属于不思悔改的“坏人”，是惩治的对象。再加上社会公众对违法犯罪人员的普遍仇视，使得 “重打击轻保护”的思想难以改变，片面强调打击而不予重视其人权保护，公众大多认为被监管人只有无条件的接受监管，不能有保障其自身权利的诉求，造成了侵犯被监管人权利的现象大量存在。在这种意识形态下，检察机关有时觉得侦查机关为破案而刑讯逼供、超期羁押是办案需要，只要情节不是特别严重就不应过分追究；在对监管场所的监督中，也是强调对监管干警违法犯罪问题的查处，而对侵犯被监管人人权的现象不去监督或视而不见甚至纵容、包庇。就人身自由受到剥夺或限制的被监管人，由于脱离了正常的社会，所处的环境不同，孤立无援，在强大的国家机关面前，违心或无意识地放弃自己所拥有的权益，却成了正常的现象，其权利能否得到有效保障，几乎全部依靠办案人员和监管人员。

　　二、被监管人人权得不到保障的原因

　　在社会主义法制不断完善的今天，被监管人人权仍然没有得到充分的保障，其原因是多方面的，主要有：
　　（一）法律和体制方面存在缺陷。一是检察监督缺乏法律权威。立法上规定检察机关有监督的职责，却没有规定监督的程序、权限和有效手段，导致实践中检察监督仅限于口头纠正、协调，提出检察建议，发出纠正违法通知书等方法，毫无强制性可言，纠正违法成为检察机关单方的行为，看守所可以不予理会，纠正力度也就可想而知了。二是缺乏有效的司法审查程序。这主要体现在：一方面，强制措施的决定和实施机关相对重合，有既当“裁判员”又当“运动员”之嫌。这样在采取、实施强制措施时，该机关完全是基于侦查、公诉的需要，考虑被监管人的权利也就少些；另一方面，刑事诉讼法规定的拘留延长期过长，且适用对象不够具体明确，不利于对被监管人权利的保护。我国刑诉法规定对流窜作案、结伙作案、多次作案的犯罪嫌疑人可以拘留37天，这种延长不经司法审查，由侦查机关自行决定。另外，这三类案件的主体规定不明确，实践中出现随意判定的现象。三是羁押与审讯不分离。看守所是办理绝大多数刑事案件的公安机关的职能部门，由于不可避免的“裙带关系”，使超期羁押、刑讯逼供等侵犯被监管人权利的行为难以被及时发现与有效纠正。四是办案人员普遍存在功利性观念。经过多年的法治建设，打击与保护并重、程序与实体并重等现代司法观念已得到司法人员的认可，但从现代司法观念到形成办案中的自觉行动仍需要一个过程。目前，司法人员办理具体案件中，出于功利性的考量，为追求快速办案，往往依然以牺牲程序为代价，忽视了对被监管人人权的保障。
　　（二）律师法律地位的先天不足与监督的缺位。修改后的律师法为律师行使会见权削去了经过侦查机关批准这重阻力，律师只要凭律师执业证、事务所证明、委托书或法律援助公函就可以会见犯罪嫌疑人，不需要任何机关的批准就可以会见。这可以防止刑讯副供及侦查阶段的其它不规范行为对被监管人权利的侵犯。但是，由于侦查机关对律师习惯性的对立情绪，造成了实践中人为地设置种种阻碍。此外，律师权利在其它场合对被监管人人权的保障监督也显现出它的局限性，如被监管人被采取讯问、检查等强制侦查手段时，律师没有在场权；律师到审查起诉阶段才能成为辩护人，但此时也只能查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料。
　　（三）财政保障不到位严重制约着被监管人的人权保障。由于我县是一个山区贫困县，看守所为了维持它的各项正常运转，除了接受财政拨款外，还不得不组织被监管人员进行劳动，参与生产经营；甚至为了“创收”经济利益，设立“亲情监室”、“高价加餐”、通讯、探视、出入自由等等。同时，因为经费紧张，看守所被监管人生活较差，没有达到国家规定的生活标准，其他方面的权利也难免受到限制，如监管场所医疗、卫生条件差，被羁押人的健康得不到保证。也因为经费紧张，看守所存在警力不足的问题，因为警力不足，监管民警挑选个别表现好的被监管人员，协助管理其他被监管人员，久而久之，这种管理形式滋长形成了“牢头狱霸”，这些“牢头狱霸”经常欺侮、侵害初入看守所的人员。
　　（四）检察监督方面的被动性。这主要体现在两个方面：一是监督角色的错位。俗话说“旁观者清”。检察机关并非监管人员，但由于与监管人员长期相处，一些检察机关事实上成为监管队伍中的一员，整日为监管场所的安全、稳定、具体的管教活动奔波，只讲配合，不讲监督，完全忘记了自己作为监督者的职责，造成被监管人不敢、不愿向检察机关反映人权被侵犯的问题。二是监督的滞后性。检察机关对监管活动的监督还基本停留在事后监督，对有可能侵犯人权的倾向出现时，不能及时地提出检察建议而避免发生。又因不介入侦查过程，缺少一种适时的现场监督，非常不利于在侦查起诉阶段对被监管人权利的保护。

　　三、保障被监管人人权的对策

　　监所检察在人权保障方面，同其他各项检察业务相比较，不仅从组织机构上在看守所设置常驻检察机构，履行保障人权的职责，而且从人权保障内容上，具有综合性和广泛性。因此，在监所检察工作中，要注重人性化、科学化、制度化，采取多种措施，切实保障被监管人的人权。
　　（一）树立以“人权保障”为目标的现代司法理念。监管场所应当把执法观念转换到对人权保障的认识上来，站在宪法、法律和党的事业至上、人权保障至上的高度，摒弃不合时宜的羁押和改造理念。我们要除去 “重打击轻保护”的思想沉疴，重新认识被监管人的人权，为人权保障意识留出空间。被监管人不能享有公民权中的自由权，有的还不能享有政治权利。但是，除此之外的公民权并没有被剥夺，因此他们行使没有被剥夺的公民权，是合法的，我们理应为被监管人权利的充分行使提供保障。我们要淡化监管场所是惩罚人的观念。看守所监管的对象是主要是未决犯，对他们自由的剥夺，只是为了保证刑事诉讼活动的顺利进行，因尚未得到法律的最终裁决，所以对他们的监管决不能看作是一种法律上的处罚，否则就是对罪行法定原则的违背。监管场所作为刑法的执行机关，剥夺了被监管人的人身自由本身就意味着对其进行了惩罚，此外的任何惩罚都是违法的、不人道的。
　　（二）建立和完善与人权保障相配套的法律法规和规章。对被监管人的人权保护，检察机关只能根据法律的授权通过监督的方式实施，这就要求应有一套完备的法律监督法规体系。首先，对被监管人的人权保障应制定专门的规定。因为被监管人属于特殊的群体，对其各项权利应进行列举性的规定，并规定在他们行使此项权利时监管场所应当怎样做。以此来引起监管部门的重视，确保被监管人人权的实现。其次，完善监督的规程，增强监督的可操作性。《刑事诉讼法》对侦查监督和审判监督都规定了明确的内容和方式，但对刑罚的执行监督只作了非常原则的规定，并且缺乏相应的监督形式，可操作性差。如在刑罚的执行监督中，担负执行监督的检察机关无法得到罪犯犯罪性质、判处的刑罚、服刑起止时间、何时应交付执行的原始法律文书，实践中只能依靠监管场所自己提供的材料进行监督，监督质量大打折扣。最后，应规定监督的强制性以保证监督的权威。检察机关在监所检察工作中提出纠正意见后，完全依靠监管场所或管教民警的自觉纠正，如果被他们对监督意见置之不理，检察机关也无可奈何。所以，必须赋予监督的强制性质，看守所对监督必须做出反应以保障监督效果。
　　（三）完善对监管场所进行监督的相关机制。一是完善监管监督内部机制。检察机关应当根据看守所监管工作的实际，为监所检察工作制订一整套的制度，包括人员数量的设置、监管工作的开展方式、人员的轮换、奖惩等，明确检察机关的职责，规范检察干警的监督行为，提高检察干警对监管部门人权保障情况进行监督的积极性和主动性。二是完善与监管部门的工作联系机制。从根本上讲，监所检察部门并不能直接维护被监管人的人权，最终必须通过被监督者的行为才能实现。所以，监所检察部门要辨证处理与监管部门之间的监督与配合关系，通过监督，使监管部门的人权保护工作走上正轨；通过配合，取得对被监管人监管条件的改善。监所检察部门必须加强与被监督者的联系和沟通，制定共同遵守的工作制度，使有关被监管人人权保护的建议和意见易于为监管部门所接受，使其自觉履行人权保护的义务。三是完善日常监督机制。完善日常监督的内容和方式，保持监督的连续性、全面性，实现对被监管人的全面和全程监督，使每一个人从被羁押（监禁）的第一天起，其人权状况就置于检察机关监督之下，直至释放。四是建立和完善与被监管人及其亲属的联系机制。被监管人最清楚自己的人权是否得到保障。所以，要建立制度，经常与他们保持接触，这也可以使监管部门更加认真地履行职责，加强对被监管人人权保护工作的重视。同时，与被监管人及其亲属保持经常性联系，可以了解更多情况，使检察机关监督有据，监督更加富有成效。
　　（四）采取灵活多样行之有效的监督方式。一是发放明白卡。检察机关向刚入所的被监管人发放记载其在被羁押期间所享有的权利范围和检察机关职责的卡片，使他们对自己所享有的权利有全面的了解，增强自我保护意识，并在权利遭到侵犯时能够及时、主动地向检察机关反映，便于检察机关及时进行调查处理。二是约见检察官。被监管人可以随时要求约见检察官，向检察官提出申诉、控告、举报等，检察官可以更加及时、直观地了解被监管人的境遇，更有利于对其人权的保护。三是设置意见箱。在被监管人经常出入的地方设置举报箱、意见箱，有条件的在被监管人中开通“人权保护热线电话”，建立“人权保护网络投诉”平台，作为其不愿或暂时无法约见检察官的补充。为被监管人及时提出维权要求和维权投诉，提供强有力的法律保障。四是巡视制度。驻所检察部门每天都要对监管场所巡视，以发现监管设施或监管活动中可能威胁被监管人人权的隐患；实地了解他们的生活、劳动状况，及时发现侵犯人权的情况，及时监督监管部门纠正。监督看守所完善在押人员伙食、医疗卫生等制度，定期到食堂、监舍进行检查，保证无克扣伙食现象发生，无传染病流行。同时，注意打击“牢头狱霸”，特别要密切关注暴力案件涉案人员、涉黑人员、寻衅滋事人员、“几进宫”人员。同时，对新入所人员、体质弱人员、职务犯罪人员、未成年、老年在押人员要重点保护，防止其受到侵害。五是为被监管人建立人权档案。检察机关可以利用微机管理，对被监管人建立个人档案，记载姓名、入监时间、起刑时间、刑满（羁押）时间等情况，并每天补充、更新数据，对被监管人的合法权益是否得到有效保护进行全程监督和动态监督。
　　（五）建立与公安机关相分离的侦查羁押制度。由于目前我国的看守所隶属于公安机关，对讯问程序是否合法很难进行客观的监督，犯罪嫌疑人、被告人一旦被羁押，其权利往往无从获得保障。因为从理论上看，将诉讼的一方完全置于另一方的控制之下，就已经违背了控辩平等的基本诉讼原则。从实践经验来看，侦羁合一的管理体制也确实构成了对被监管人基本权利的威胁。因此，使羁押场所与侦查机关脱钩，实行检察中立，不仅能有效地防止刑讯逼供，而且可以在被告人当庭翻供时为是否存在刑讯逼供提供可信的证明，解决非法证据的证明难题。

（广东省五华县人民检察院　张碧波　曾爱军）