广东省东莞市人民政府


期 刊 号：200509
文 件 号：东府〔2005〕144号
文件类型：市政府文件


关于印发《东莞市市直行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《东莞市市直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》、《东莞市市直行政事业单位国有资产收益收缴管理暂行办法》的通知


各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　现将《东莞市市直行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《东莞市市直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》、《东莞市市直行政事业单位国有资产收益收缴管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府
二○○五年九月九日
东莞市市直行政事业单位国有
资产管理暂行办法

第一章　总 则

第一条 为加强本市市直行政事业单位国有资产的管理，维护资产的安全和完整，促进资产优化配置和有效使用，提高资产运营效益，根据国家法律、法规和规章的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市直行政事业单位、市委工作部门、市人大机关、市政协机关、司法部门及社会团体（以下统称行政事业单位）。
第三条 本办法所称行政事业单位国有资产（以下简称行政事业资产），是指由行政事业单位占有、使用，依法确认为政府所有，能以货币计量的经济资源总和。包括政府拨给单位各种财政性资金形成的资产，单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，接受捐赠和其它依法确认为政府所有的资产。具体表现形态包括流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其它资产。
第四条 行政事业资产管理的内容包括：产权登记、资产配置、使用、处置、收益、统计报告和监督的管理。
第五条 行政事业资产管理的主要任务和目标是：完善行政事业资产管理制度；建立健全行政事业资产监督管理体制，保障资产的安全、完整；确保资产购置科学、配置合理、有效使用和处置得当。
第六条 我市对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离，资产管理、预算管理和财务管理相结合的原则，实行“政府所有，财政管理，单位使用”的管理体制。行政事业资产的所有权属于市政府；市财政局代表市政府对行政事业资产实行综合管理；行政事业单位占有、使用行政事业资产，确保资产的安全完整和保值增值。

第二章　管理机构及职责

第七条 市财政局是行政事业资产管理的职能部门，负责对行政事业资产占有、使用、处置、收益收缴等实施综合管理。
第八条 市财政局的主要职责
（一）贯彻执行国有资产管理的有关法律、法规和规章制度，制定行政事业资产管理办法并组织实施和监督检查；
（二）研究制定行政事业资产统一配置标准；
（三）建立行政事业资产从形成、使用到处置全过程的监督管理和责任机制，确保行政事业资产的安全完整和有效使用；
（四）负责行政事业资产产权登记、资产处置、清产核资、资产统计和资产评估项目监管等基础管理工作；
（五）建立和完善行政事业资产报告制度和管理信息系统，对行政事业资产实施动态管理；
（六）审核或审批行政事业单位资产出租、出借和处置等事项，负责行政事业资产使用和收益收缴的监督；考核相关经营性资产的保值增值情况，监控单位财务风险；
（七）监督、指导主管部门及其下属行政事业单位的资产管理工作；
（八）提出行政事业资产管理的改革意见，探索推进行政事业资产管理的有效途径；
（九）向市政府和上级财政部门报告工作。
第九条 主管部门的主要职责
（一）贯彻执行国有资产管理的有关法律、法规和规章制度，制定本部门行政事业资产管理办法并组织实施和监督检查；
（二）提出本部门行政事业资产优化配置的建议，积极推动建立行政事业资产有效使用机制；
（三）负责本部门行政事业资产的清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作；
（四）审核本部门所属行政事业单位资产出租、出借等事项，监管相关资产的使用情况，监控单位财务风险；
（五）审核本部门所属行政事业单位无偿调出、出售、报废、报损等资产处置事项。
第十条 行政事业单位的主要职责
（一）贯彻执行国有资产管理的有关法律、法规和规章制度，制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；
（二）建立健全本单位资产购置、验收、保管、使用等管理制度，做好资产采购、验收入库、维修保养等日常管理工作，做好本单位资产的账卡管理、资产清查、统计报告和日常监督检查工作；
（三）盘活本单位存量资产，充分发挥存量资产的效益，提高资产的利用效率；
（四）办理本单位资产处置和出租、出借等事项的各项报批手续；
（五）及时、足额缴纳行政事业资产收益；
（六）定期向主管部门和市财政局报告资产增减变动以及存量情况。

第三章 产权登记管理

第十一条 市财政局代表市政府对行政事业单位占有、使用的行政事业资产进行产权登记。产权登记分为设立产权登记、变更产权登记、注销产权登记。
　　新设立的行政事业单位，应向市财政局办理设立产权登记手续。
　　行政事业单位发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、地址和单位负责人等发生变化的，应向市财政局办理变更产权登记手续。
　　行政事业单位因依法撤销或整体改制等原因被清算、注销的，应向市财政局办理注销产权登记手续。
第十二条 行政事业单位应按规定向市财政局办理产权登记手续，并由市财政局核发《行政事业资产产权登记证》。对没有取得《行政事业资产产权登记证》的单位，政府有关职能部门不予办理法人年检、政府采购、单位改制、资产处置和出租、出借等事项。
第十三条 行政事业资产产权登记实行年度检查制度，每年进行一次。

第四章 资产配置管理

第十四条 行政事业单位配置资产，应按照有关规定报批，经市财政局或市政府批准同意的资产购置项目，列入单位年度部门预算。
第十五条 行政事业单位超标准配置、长期闲置或低效运转的资产，经市财政局审核报市政府审批后，由市财政局统筹调剂。
第十六条 行政事业单位购置资产应按照有关规定进行政府采购。
第十七条 行政事业单位无偿调入或接受捐赠形成的资产应按行政事业单位财务会计制度的有关规定作价入账。

第五章 资产使用管理

第十八条 行政事业资产的使用包括单位自用、出租、出借等。
第十九条 行政事业单位应建立健全资产购置、验收、保管、使用等管理制度，做好资产的日常管理，保证资产的完好，定期进行清查，做到账账相符、账卡相符、账实相符。
第二十条 行政事业单位利用行政事业资产进行出租、出借等经营活动的，应提出申请，经主管部门审核后，报市财政局或市政府审批。
第二十一条 行政事业单位应加强对单位专利技术、科研成果、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产的管理，防止无形资产流失。



第六章 资产处置管理

第二十二条 行政事业资产处置包括无偿调出、出售、报废、报损等。
第二十三条 行政事业单位对房屋建筑物、土地、车辆、设备和其他资产的处置应按有关资产处置审批权限及程序进行，未经批准不得自行处置。具体资产处置办法另行制定。
第二十四条 行政事业单位因分立、撤销、合并、改制或改变隶属关系而引起资产变动的，应制定资产处置方案，送主管部门、市财政局审核后，报市政府审批。
第二十五条 行政事业资产处置需要进行资产评估的，必须按照国家国有资产评估管理的有关规定进行评估，并将评估结果报市财政局备案。
第二十六条 市政府或市财政局对行政事业资产处置事项的批复是行政事业单位调整相关会计账目的有效凭证，是市财政局安排单位部门预算的重要依据。

第七章 资产收益管理

第二十七条 行政事业资产收益包括自营取得的收益，资产出租、出借取得的收益，资产出售取得的收益，资产报废报损残值变价收益等。
第二十八条 行政事业单位应按照国家财务会计制度的有关规定，将行政事业资产收益纳入本单位财务统一核算和管理。
第二十九条 行政事业资产收益应按规定上缴市财政，具体收益收缴办法另行制定。
第三十条 行政事业资产收益主要用于行政事业单位资产管理维护和市政府批准的其他支出。
第八章 资产报告制度

第三十一条 行政事业单位应按月向市财政局报送单位财务报表，年度终了后，应向市财政局报送年度财务报告以及下年度财务收支计划，包括单位资产使用、收益状况等。
第三十二条 行政事业单位在报送报表时，应做到内容完整、数字准确，同时对行政事业资产的变动、使用、收益和结存等情况作出文字分析说明。
第三十三条 行政事业单位应按照行政事业资产动态管理的要求，及时将本单位资产变动信息录入管理信息系统，定期更新有关数据，全面掌握行政事业资产变动情况，为编制和审核部门预算提供信息支持。

第九章 监督管理

第三十四条 行政事业资产是国有资产的重要组成部分。市财政部门、主管部门和行政事业单位及其工作人员，都有管理好行政事业资产的义务和责任，依法维护其安全、完整。
第三十五条 市财政局应依法对行政事业资产的管理和使用情况进行监督。
　　主管部门、行政事业单位应加强单位内部监督和风险控制，建立健全内部监督管理制度。
第三十六条 行政事业单位违反本办法规定的，按照《财政违法行为处罚处分条例》及其他法律、法规的有关规定，追究单位及相关责任人责任，构成犯罪的，移交司法机关处理。

第十章　附 则

第三十七条 本办法实施前市直行政事业单位国有资产管理的有关规定与本办法不一致的，依照本办法执行。
第三十八条 实行企业化管理的事业单位国有资产的管理办法根据国家的有关规定另行制定。
第三十九条 本办法由市财政局负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起施行。

东莞市市直行政事业单位国有资产
处置管理暂行办法

第一条 为加强本市市直行政事业单位国有资产的管理，维护国有资产的安全和完整，优化资产配置，提高资产使用效益，根据有关法律、法规和规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市直行政事业单位、市委工作部门、市人大机关、市政协机关、司法部门及社会团体（以下统称行政事业单位）。
第三条 市直行政事业单位国有资产处置（以下简称行政事业资产处置），是指行政事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或产权注销的一种行为。包括无偿调出、出售、报废、报损等。
（一）无偿调出，指在不变更所有权的前提下，以无偿转让方式变更行政事业资产占有、使用权的资产处置。具体包括：主管部门与直属单位之间调拨资产；行政事业单位因隶属关系改变而划转资产；行政事业单位因撤销、合并、分立、搬迁而移交资产；经市政府批准调拨资产等。
（二）出售，指将行政事业资产以有偿转让方式变更所有权或占有、使用权，并收取相应处置收益的资产处置。
（三）报废，指经科学鉴定或根据有关规定，对已不能继续使用的行政事业资产进行产权注销的资产处置。
（四）报损，指对发生的行政事业资产盘亏、非正常损失等，按有关规定进行产权注销的资产处置。
第四条 行政事业资产处置范围
（一）因技术原因并经有关部门鉴定，确需淘汰的资产；
（二）已超过使用年限无法使用的资产；
（三）盘亏、非正常损失的资产；
（四）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生产权或使用权转移的资产；
（五）闲置的资产；
（六）其他按国家政策和市政府规定需要处置的资产。
第五条 行政事业资产处置审批权限及程序
（一）对房屋、建筑物、土地的资产处置，由单位提出申请，填报《行政事业单位国有资产处置审批表》，经主管部门、市财政局审核后，报市政府审批。
（二）对交通工具、电脑、空调机的资产处置，由单位提出申请，填报《行政事业单位国有资产处置审批表》，经主管部门审核后，报市财政局审批。
（三）对打印机、专用设备、家具用具以及其他的资产处置，同一类批量价值在3万元以下的，由单位自行处置并报主管部门、市财政局备案；批量价值在3万元以上的，由单位提出申请，填报《行政事业单位国有资产处置审批表》，经主管部门审核后，报市财政局审批。
　　行政事业资产处置按规定经审批同意后，需要进行资产评估的，应委托有资格的资产评估机构对处置的资产进行评估作价，资产评估结果报主管部门和市财政局备案。
第六条 行政事业资产处置应提供资产名称、数量、规格、性能、用途、价值凭证（如购货发票、工程决算副本、记账凭证复印件、固定资产卡片等）及产权证明，同时根据资产处置不同情况，还需提供如下资料：
（一）资产无偿调出
1、资产目前的使用情况说明；
2、资产接收单位同类资产情况和需求情况；
3、因隶属关系改变而划转资产的，应提供改变隶属关系的批准文件；
4、因撤销、合并、分立而移交资产的，应提供撤销、合并、分立的批准文件；
5、经市政府批准调拨资产的，应提供市政府批准文件。
（二）资产出售
1、资产目前的使用情况说明；
2、资产评估机构出具的资产评估报告。
（三）资产报废
1、资产报废价值清单；
2、技术鉴定机构出具的鉴定报告；
3、其他有关文件。
（四）资产报损
1、资产损失价值清单；
2、造成损失的有效证明；
3、对非正常损失情况说明及对相关责任人处理文件。
第七条 行政事业单位根据市政府或市财政局批复文件进行资产处置，并调整有关会计账目。
第八条 行政事业单位闲置资产需要调剂使用时，经市财政局审核，报市政府审批后，由市财政局统筹调剂。
第九条 行政事业单位处置资产所取得的收益，包括有偿转让、报废、报损残值变价收入等，应按有关规定上缴市财政。
第十条 对违反本办法擅自处置行政事业资产的单位，按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定，追究单位及相关责任人责任，构成犯罪的，移交司法机关处理。
第十一条 本办法实施前市直行政事业单位国有资产处置管理有关规定与本办法不一致的，依照本办法执行。
第十二条 本办法由市财政局负责解释。
第十三条 本办法自发布之日起施行。

东莞市市直行政事业单位国有资产
收益收缴管理暂行办法

第一条 为加强本市市直行政事业单位资产的管理，规范市直行政事业单位资产收益收缴管理工作，确保市直行政事业单位资产收益及时足额上缴市财政，根据《中华人民共和国预算法》以及有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于运用行政事业资产进行自营、出租、出借等经营活动的市直行政事业单位、市委工作部门、市人大机关、市政协机关、司法部门及社会团体（以下统称行政事业单位）。
第三条 本办法所称市直行政事业单位国有资产收益（以下简称行政事业资产收益），具体包括：
（一）运用行政事业资产自营所取得的收益；
（二）运用行政事业资产通过出租、出借等经营性行为所取得的收益；
（三）行政事业单位出售资产所取得的收益；
（四）行政事业资产报废、报损残值变价收益；
（五）其他按规定应上缴市财政的行政事业资产收益。
第四条 行政事业资产收益主要用于行政事业单位资产管理维护和市政府批准的其他支出。
第五条 行政事业单位将行政事业资产用于出租、出借等经营性用途的，应办理有关报批手续：
单位将资产用于出租、出借等经营活动的，按规定先提出申请，资产价值在300万元以下的（含300万元），经主管部门审核后，报市财政局审批；资产价值在300万元以上的，经主管部门、市财政局审核后，报市政府审批。
未经批准，不得将单位的资产用于出租、出借等经营性用途。
第六条 办理审批手续，须提交下列资料：
（一）《东莞市市直行政事业单位经营性资产申报登记表》；
（二）行政事业经营性资产清单；
（三）资产经营意向书；
（四）拟订立的合同；
（五）其他须提交的文件、证件及材料。
第七条 行政事业单位变更或终止行政事业资产经营性用途的，应向市财政局申报备案，并办理变更或终止登记手续。
第八条 财政全额供给行政事业单位应将取得的经营性资产收益，缴交有关税费后，按月全额上缴市财政，实行收支两条线管理，并按季向市财政局报送《东莞市市直行政事业资产经营收入缴纳情况表》；市财政局通过部门预算将收缴的经营性资产收益的40％用于安排相关单位资产维修、保养及管理等支出。
第九条 财政全额供给行政事业单位所取得的资产处置收益，应全额上缴市财政。
第十条 财政定额供给的行政事业单位取得的经营性资产收益或资产处置收益，由市财政局根据有关规定和单位的具体情况，审定其上缴市财政的数额、比例和方式，报市政府批准后执行。
第十一条 财政定额供给的行政事业单位应按月向市财政局报送单位财务报表，年度终了后，应向市财政局报送年度财务报告以及下年度财务收支计划，包括单位资产使用、收益状况，投资情况等。
第十二条 行政事业单位应按照规定将资产收益及时足额上缴市财政，凡隐瞒、拖欠、截留、挪用、侵占或私分行政事业资产收益的，按照《财政违法行为处罚处分条例》及其他法律、法规的有关规定，追究单位及相关责任人责任，构成犯罪的，移交司法机关处理。
第十三条 本办法实施前市直行政事业单位国有资产收益收缴管理有关规定与本办法不一致的，依照本办法执行。
第十四条 本办法由市财政局负责解释。
第十五条 本办法自发布之日起施行。


论《产品质量法》第11条在限制地区垄断中的作用

孙鹏程 （华东政法学院经济法专业2001级硕士研究生）


【摘 要】我国新修订的《产品质量法》第11条对地区垄断进行了规制，其规制的范围包括传统的行政垄断的大部，但又不以行政垄断为限，因而其与《反不正当竞争法》第7条即有其联系又存在较大的区别，但在《产法》中不存在与之对应的罚则对其作用的发挥形成了较大的制肘，解决这一问题至关重要。
【关键词】竞争／行政垄断／地区垄断／罚则
通常认为，产品质量法主要是由产品质量监督制度与产品质量责任制度两部分组成。在国外立法中，产品质量问题主要通过产品责任制度的构造来予以解决的。产品责任制度的构造被纳入到传统的民法体系之中，从最初的合同责任到后来的侵权责任，从最初的过错责任到严格责任，无不是通过民事法律关系的视角来审视产品质量问题的解决。而我国产品质量法的一个特色是：将企业内部产品生产的组织制度，政府监督部门对产品供应者的产品质量监督管理制度，社会中介机构对产品质量的审查和推介制度也纳入到产品质量法的体系当中，形成一种“全面的产品质量管理立法”的立法体例。
我国的产品质量法在经过2000年的修订之后，其体系更趋全面和完善。即以一种更先进的立法思想来审视产品质量问题，这表现在产品质量法不仅完善了产品责任制度，对产品责任类型做出了尽可能的细化区分，区别了产品瑕疵与产品缺陷不同的归责原则、产品生产者与销售者不同的归责条件和顺序、产品消费者与间接消费者不同的求偿基础等。还运用了大量的条文对产品质量问题的事前预防和监督做出了详细的规定，单从条文数量来看，笔者认为我国产品质量法的立法重心在于预防和监督而不在于事后的救济，更为重要的是，我们如果以一种竞争法的眼光来审视我国这部新修订的产品质量法，我们会发现，这部法中的一些条文中充满了竞争法思想，它们将在我国公平市场体系建设中发挥积极的作用，本文将就其中最有代表性的《产品质量法》第11条在限制地区垄断中的作用作一分析。
一． 《产品质量法》第11条的含义和作用
产品质量法第11条规定“任何单位和个人不得排斥非本地区或者非本系统企业生产的质量合格产品进入本系统,本地区.”
按照这一规定，任何单位和个人对不得采用任何手段对合格产品搞地区封锁，包括不得以检验标准、检验方式不同为由要求重复检验；不得违法设置准入证、准销证；不得违法要求事前特许及办理其他审批手续，或采取互认等办法限制异地或不同系统的合格产品在本地区、本系统生产、销售等。①为了准确理解该条文的内涵，我们应从如下两点重点把握：
1．地区垄断和行政垄断
地区垄断是我国的行政垄断中最为常见的一种垄断形式。学界一般认为地区垄断行为是指地方政府及其职能部门通过行政权力建立市场壁垒的行为。②地区垄断主要表现为在同等条件下，地方政府或其职能部门为了本地区的利益，针对在本地销售的外地产品，采用制定地方法规、规章、质量标准，乃至仅仅采用命令、通知、决定的方式，以质量检验、核发销售证照、收费等名义， 加重外地产品流通成本，即通过差别待遇限制外事产品流入本地市场，禁止本地资源流出，实施行政垄断。
由于地区垄断通常是因为地方政府为了维护本地区利益而实施的，所以一般依其实施垄断行为的主体特征将其归为行政垄断。但行政垄断并不能涵盖地区垄断的全部特征，因为在有些情况下，实施地区市场封锁，限制产品竞争的可能是地方政府或其职能部门之外的主体。如地方的行业协会、中介机构、行政性公司、地方产品生产者，乃至个人都有可能、并有利益驱动实施地区垄断行为。而行政垄断也不仅仅表现为地区封锁，也还包括政府及其职能部门实施的行业封锁。所以，地区垄断与行政垄断是相互独立，但外延又相互交叉的两个范畴。那么《产品质量法》第11条的所规制的对象使地区垄断还是行政垄断呢？我们就需要对条文中规制的主体“任何单位和个人”的范畴给与分析。
2．如何理解“任何单位和个人”
正是第11条中将其规制的主体范围限定为“任何单位和个人”才使得《产品质量法》的这一条文不至于成为《反不正当竞争法》第7条的简单重复，而有其独立的地位和意义。这一概括性的义务主体规定，使得前述的有如地方的行业协会、中介机构、行政性公司、地方产品生产者，乃至个人都被纳入到消除地区垄断的对象当中。学理上，我们把这些主体实施的垄断行为统称为行政性垄断，以表明其既具有行政垄断的行为特征，但又并非是标准意义上的行政主体所为的特性。所以地区垄断主要表现为行政垄断，但又不限于行政垄断，即还应包含一部分行政性垄断行为。由于《反不正当竞争法》第7条针对表现为行政垄断的地区垄断做出了明确具体的限定和规制，《产品质量法》第11条对表现为行政性垄断的地区垄断规制的颁布实施，就使得我国法律体系中对地区垄断的规制得以周延。
3．质量合格产品
该条文处于产品质量法的立法体系中，自然对产品质量的问题给与一定的关注，这种关注就体现为法条对保护客体作了一种限定，即要求被本法保证流通的商品应该是“质量合格产品”。但对“质量合格产品”的内涵和外延在本法中都没有给与规定，这也就为规避此条款留下一个法律漏洞。
按照我国《产品质量法》的相关规定来看，我国对产品质量推行以企业内部生产控制为主，以企业质量体系认证和产品质量认证制度为主的认证制度为辅，并辅之以各级产品质量监督部门的监督抽查，形成一种对产品质量的控制体系。但是产品质量控制中所采取的标准，只有部分是强制性标准，要求“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。”③对其他产品，标准不一，有行业标准、地方标准、企业标准乃至国际标准，判定产品合格与否，标准的选定就起到了至关重要的作用，那么产品是否合格也就并非是确定不移的一项事实了。而且对产品抽查，《产品质量法》仅规定了“国家监督抽查的产品，地方不得另行重复抽查；上级监督抽查的产品，下级不得另行重复抽查。”④并没有明确限制一地方抽查过，另一地方不得重复抽查，这也为限制产品流通留有空间。
二． 本条与《反不正当竞争法》第7条的比较分析
由于《产品质量法》第11条和《反不正当竞争法》第7条针对地区垄断的不同形式给与规制，所以对这两个条文进行比较，分辨其异同，对准确理解和应用这两个条文，规制地区垄断，实有其作用和必要。
《反不正当竞争法》第7条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。 政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”它与《产品质量法》第11条的区别在于：
1. 适用主体范围不同
《反不正当竞争法》第7条的立法目的是根据我国的实际情况，针对行政垄断规定的。所以该条规制的主体是政府及其所属部门。《产品质量法》第11条规制的主体是“任何单位和个人”。笔者认为，要准确理解“任何单位和个人”的外延，应当把本条与《反不正当竞争法》第7条结合起来，按照整体性解释的方法予以理解。为了避免上述两个条文重复规定、重叠适用，笔者认为，产品质量法中所指的“任何单位和个人”应指除政府及其所属部门之外的一切主体和个人，包括地方的行业协会、中介机构、行政性公司、地方产品生产者，乃至个人。
2. 限制的行政垄断行为的内容不同
《反不正当竞争法》第7条规制的行政垄断的行为有：强制经营行为、干涉企业正常经营行为和地区垄断行为。而《产品质量法》第11条仅规定了地区垄断行为。由于根据法谚“法律所保护的均为最容易被侵害的权利”，因而这两个条文规制的垄断行为上的差别，是由此两个条文规制的主体的特征决定的，也是符合我国行政垄断的现状的。表明国家对行政主体的限制更为全面和刚性。
3. 保护客体不同
《产品质量法》第11条强调客体需为“质量合格产品”，而《反不正当竞争法》第7条仅规定了不得限制外地“商品”进入本地市场，或者本地“商品”流向外地市场。如前所述，由于对认证产品是否质量合格上，为限制产品流通留有一定空间，是一种法律漏洞，在对竞争秩序和产品流转的保护上反不正当竞争法采用“商品”这种概括性的规定也就显得更为有力。
4. 罚则不同
违反《反不正当竞争法》第7条的规定，法律责任的形式有：①纠正行政行为。根据该法第30条的规定，政府及其所属部门违反第7条规定的，应由其上级部门责令改正。②行政处分，政府及其所属部门法定的行政垄断行为情节严重的，由同级或上级行政机关给与行政处分。③行政处罚，被指定的经营者借此销售质次价高的商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，并可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。
对于违反《反不正当竞争法》第7条的规定是否应承担民事责任的问题，认识不一。如有的学者在分析《反不正当竞争法》局限性是认为“该法第30条又规定，违反本法第7条规定的，‘由上级机关责令其改正’或‘给与行政处分’以及‘没收违法所得’或‘罚款’。......法律所规定的责任，其形式均为行政责任，为规定相关的司法救济措施，依法理则有一定的缺陷。”⑤表明在其理解中，违反《反不正当竞争法》第7条的规定并无民事责任的救济方式。但是有学者认为“该法第20条所规定的民事责任并未排除对行政垄断的适用，该条本身就是适用于所有不正当竞争行为的，......因此，没有任何理由将行政垄断行为排除于该法第20条的适用之外，从而行政垄断行为同样可以构成民事违法行为。因此，行政垄断行为同样具有行政违法和民事违法行为的二重性。”⑥笔者认为，从实然的角度来分析，违反第7条的规定不应承担民事责任。因为《反不正当竞争法》第20条第一款规定的“经营者”违反本法规定给被侵害的经营者造成损害的赔偿计算方法。那么作为被侵害的经营者民事请求权基础的第二款规定，针对的也应是违反本法的“经营者”。显然第7条规定的“国家机关及其所属部门”不属于经营者的范围。那么针对第7条的民事赔偿请求也就无从谈起了。从应然的角度来看，对被侵害的企业给与经济赔偿理所当然，但应当将其纳入到国家赔偿的范畴当中，而区别于一般的民事赔偿。就目前而言，针对行政垄断请求经济赔偿，并没有可操作的法规基础。
违反《产品质量法》第11条的规定，在该法当中并没有相关罚则的规定。从某种程度上来说，第11条可以被看作是法律对外地产品不受当地封锁、歧视的一种授权性规定。那么根据“无救济，无权利。”的法理，此条文形同虚设。但笔者认为，为《反不正当竞争法》第7条无法适用的该法第20条民事赔偿规定，恰可作为《产品质量法》第11条罚则理解适用，此点笔者将在下文给与论证。
三． 适用第11条中障碍──罚则问题
如前述，《产品质量法》第11条的规定，将在我国反地区垄断的执法中起到相当重要的作用，但在《产品质量法》法条当中并没有规定违反该条的责任条款，这成为了适用该条的重大障碍。笔者认为，如没有相应的罚则，既使是法条措词中给与明令禁止，也于事无补，此条文仍将形同虚设、流于形式。所以，适用第11条，发挥其在反地区垄断中的重要作用，首要解决的就是违反该条规定的罚则问题。
笔者认为，充分利用《反不正当竞争法》第20条这一法律资源，将对适用第11条起到至关重要的作用。即，将法律规定作为一个有机完整的体系来解释，将《产品质量法》第11条作为竞争法的一个特别条款，准予其适用《反不正当竞争法》第20条民事请求权基础的规定，以此来保障第11条所规定的公平经营权的实现，达到限制表现为行政性垄断的地区垄断行为的作用。但为达到这一适用的目的，应澄清以下几个问题：
1．特别条款与一般法的关系。
按照法律适用的一般原则，在特别法和一般法都有规定时，特别法优先于一般法予以适用；在特别法没有规定而一般法有规定时，应由一般法补充特别法予以适用。虽然在《产品质量法》和《反不正当竞争法》之间不存在特别法与一般法的关系，但笔者认为，由于《产品质量法》第11条是一条竞争法特别条款⑦，而且如本文前述，《反不正当竞争法》是以竞争法的基本法典的形式存在于我国法律体系中的。所以在第11条与《反不正当竞争法》之间存在着特别条款与一般法的关系，那么以《反不正当竞争法》第20条来补充第11条在《产品质量法》中无相应罚则的法律适用方式，是符合法律适用的一般原则的。
2．第20条中“经营者”的范畴
《反不正当竞争法》第20条第二款规定，“被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人们法院提起诉讼。”结合第一款的规定，适用第20条的法律要件是：①请求权主体是“被侵害的经营者”②侵权者应为“经营者”③经营者应实施了不正当竞争行为④这一不正当竞争行为应对“被侵害的经营者”造成实际损害。根据这一要件，第11条规制的主体是否属于第20条中规定的“经营者”的范畴，成为违反第11条规定能否适用第20条的关键问题。
基于已有的论述，按照整体解释的方法，《产品质量法》第11条规定的“任何单位和个人” 应指除政府及其所属部门之外的一切主体和个人，包括地方的行业协会、中介机构、行政性公司、地方产品生产者，乃至个人。可见，第11条规制的主体并不能全部包含在“经营者”的范畴之内，只有行政性公司、地方产品生产者和个人负和经营者主体条件时，其限制竞争的地区垄断行为才能以《反不正当竞争法》第20条规制。所以，要想根本的解决问题还是需要通过立法修改，或者通过新的立法，如我国正在积极制定的反垄断法，靠解释来变通适用法律仅是权宜之计，终归无法全面系统的解决问题。
四． 小结
本文对《产品质量法》第11条作了竞争法的解释，这种论证和解释，探索性要比实用性更浓重一些。当然，本文并没有涵盖产品质量法当中的所有的具有竞争法色彩的条文，如关于禁止伪造或冒用认证标志、名优标志等质量标志；禁止伪造产地或冒用他人厂名、厂址的规定，以及对禁止虚假宣传，欺骗和误导消费者的规定。这些不正当竞争行为已有较为完备的论述，另外，就产品推荐和产品认证中的反限制竞争问题还需另外撰文仔细分析，本文不再熬述。由上分析可以看出，准确理解适用《产品质量法》的规定，对建立和维护公平竞争秩序，增加社会经济的整体效率，增进社会整体福利，都有其意义。
The function of the article 11 of the quality of product law to restrict the district monopoly
Sun Pengcheng
(East China University of Politics and Law, shanghai 200042 China)
【Abstract】Distinct monopoly is regulated by the article 11 of the quality of product law in new revision. The range of the new revised regulation includes the most parts of the traditional administrate monopoly， therefore， which has certain relation with the article 7 of “anti-unfair competition law”， and simultaneously which makes quite different from that one. However， the corresponding punishment doesn't exist， which becomes the obstacles of its influence. Consequently， it is vital to solve this problem.
【Key Words】compete /administrate monopoly /district monopoly / punishment

注释：