在我国刑事审判实践中，长期存在着量刑程序和定罪程序不作明确区分，量刑过程的公开性和透明度不够高，裁判文书对量刑理由的阐述不尽充分等问题。基于斯，《人民法院第三个五年改革纲要》把“规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序”确定为重要的司法改革项目。经历多年来的调查研究、试点探索，最高人民法院决定将量刑程序规范化改革方案在全国法院试行。如何在试行过程中有效克服上述问题，及时取得成效，笔者认为在思想认识与具体操作上进一步厘清下列问题是有益的。

一、量刑程序规范化改革应当达成的价值目标是什么？

改革应当针对现实存在的问题进行，改革的过程应当设定切实可行的路径与目标。这是思考、着手改革必须首先解决的问题。否则，改革就是盲目和非理性的。那么，现实量刑活动存在的主要问题是什么？有同志以各地发生的醉驾肇事案为例，说法官的量刑自由裁量权过大，可以在有期与无期徒刑之间自由驰骋；也有同志以数百件交通肇事案的量刑存在较大差异为佐证，主张法官的量刑自由裁量权亟待规范。其实，前者主要是定罪标准的立法完善及解释问题，后者的偏差或许大多是在合理的区间范围之内。难道我们能够希冀实行量刑规范化改革以后，所有的新类型危害行为的定罪处罚争议都会化为乌有？所有的交通肇事导致相同危害结果的案件都只能有唯一的裁判结论？事实上，从最高法院部署的各地量刑规范化试点法院的运行情况看，所试验的各类犯罪的量刑结果都呈现总体态势平稳，没有出现大起大落的情况。所以，量刑规范化改革的重点不在于藉此调整量刑标准及结果，真正的意义在于规范量刑的过程及其行为：即改变原本由法官为主操持的量刑活动，为控辩双方乃至被害人等多方共同参与；改变原本由法官、合议庭或者审判委员会在庭审之后评议量刑依据，为庭审之中就充分公开、当庭听证，并且强调进一步在裁判文书中叙明量刑结论的形成过程及理由。简言之，量刑程序规范化改革的价值目标是，让诉讼各方均参与到量刑过程之中，明确表达量刑意见，以增强量刑活动的民主性；让量刑的事实、政策及法律依据均充分公开，以彰显量刑活动的公开性、透明度及量刑结果的公正性。

二、为何要实行相对独立的量刑程序？

如何构建量刑程序，理论与实务界一直存在两种模式之争，即是采用完全独立的量刑程序，还是相对独立的量刑程序。前者主张把定罪与量刑分为两个阶段，在定罪确定以后再来展开量刑答辩的法庭审理。其突出优点是有利于辩护律师合理分扮角色，分别针对定罪与量刑展开不同的辩护策略。然而，设计量刑程序，既要考虑与现实的司法资源相匹配，也要与现行的审判制度相契合。在目前许多法院面临案多人少的突出矛盾的情境下，在不少案件有必要通过庭后阅卷、核实证据、以及审判委员会讨论才能厘清事实、最终定案的背景下，完全独立的量刑程序势必导致一个案件必须多次开庭，由此产生的司法资源紧张乃至当事人诉累，显然是不少法院面临的无法承受之重；同时也与现行有效运作的审判机制以及便民、利民的司法理念缺少相容性。有鉴于此，构建相对独立的量刑程序，将量刑答辩程序嵌入法庭辩论与被告人最后陈述之间，与定罪程序适度分隔，乃是改革目标与现实操作有效结合的可选方案。

三、如何在理论上正确看待量刑建议等基本程序要素？

成功的实践往往离不开坚实的理论支撑。正确把握量刑建议的性质、量刑事实的证明标准、以及量刑程序的诉讼结构等基本程序要素，无疑是有效推进量刑程序的必要前提。从诉权的一般运动规律、量刑建议的法律效力、法官量刑权的职权性质等方面分析，公诉机关提出的量刑建议并非独立的诉讼请求，公诉机关的量刑建议权也并非诉权。量刑建议只是公诉机关依据提起公诉时所查明的事实和证据提出的量刑主张。法院不能要求公诉机关每案必提量刑建议，因其不是义务。法院不因公诉机关提出量刑建议才行使量刑职权，也不因公诉机关提出了具体的量刑建议范围而不得逾越。法官的职责是：充分尊重、审慎斟酌公诉机关提出的量刑建议，结合审理查明的全部犯罪事实及情节，依法独立作出量刑裁决。关于量刑事实的证明，因量刑事实一般可以区分为基本犯罪事实、法定量刑情节、酌定量刑情节和被告人的个人信息等不同种类，故分别采用不同的证明规格与方式是适宜的。对于基本犯罪事实和法定量刑情节，应当通过在法庭调查阶段举证、质证的方式来严格证明。对于酌定量刑情节和被告人的个人信息，可以允许自由证明，由法官在听取量刑参与各方意见的基础上，依职权审查认定。如果强求包括罪前表现在内的所有量刑情节都必须严格证明，事实上是不切实际的。关于量刑程序的诉讼结构，我们认为将其定位于多方参与，多方协作，共同协助法官做出正确刑罚裁量的听证式程序结构是合理的。具体说，即量刑程序强调的是诉讼各方的参与性，而非对抗性；在本质上属于职权式，而非当事人推动式。

四、如何在实践中具体推进相对独立的量刑程序？

由于刑事案件的类型具有多样性、复杂性的特点，因此，具体展开量刑程序时，既要坚持一般程序，也要重视特殊程序的运用。所谓一般量刑程序，是指在法庭辩论阶段的定罪辩论结束之后，嵌入相对独立的量刑辩论程序。我们并不主张将量刑程序一律区分为量刑事实调查和量刑辩论两个阶段，因为把与定罪事实重合的量刑事实和法定量刑情节保留在现有的法庭调查阶段，通过举证、质证的严格证明方式来查证，既能保证诉讼风格的一致性，也可便利实际操作。鉴此，进入量刑辩论程序后，应当允许量刑参与各方在提出量刑建议和意见的同时，宣读和提交证明其他量刑事实的材料，并进行相互质疑和辩论，使量刑活动在多方参与中达成公开、透明、公正的效果。

所谓特殊量刑程序，是在考虑案件类型多样性的基础上提出的；即各种刑事案件大体可以区分为被告人认罪和不认罪的案件，有辩护律师参与和无辩护律师参与的案件，部分被告人不认罪和被告人对部分罪行不认罪的案件，以及被告人认罪适用普通程序和适用简易程序的案件等。在上述不同类型的案件中，由于不同诉讼参与人参与量刑活动的能力及量刑程序展开的具体条件不同，针对被告人不认罪等特殊类型的案件适用特殊的量刑程序就很有必要。据此，“告知——选择——答辩”程序就成为化解被告人不认罪情形下量刑程序展开难题的现实方案：即法庭在定罪辩论结束后，可以告知辩方参加量刑辩论不影响其对定罪问题的辩护。辩方全部或者部分均可以选择参加量刑辩论程序，也可以选择不当庭发表量刑意见，由法庭记录在案。在辩方选择当庭不发表量刑意见的情况下，合议庭应在及时合议、形成定罪结论后，通过释明的方式，告知未发表量刑意见的辩方定罪结论已经确定，其可以书面提交量刑意见。如果辩方提交了与量刑相关的证据材料，合议庭经审查认为确有必要的，可以决定再次开庭进行审理。这样分别不同情况，分层次进行递进审理的模式，既能充分保障做无罪辩护方的量刑参与权，体现刑事诉讼的程序公正性；又能适应被告人对数罪中部分认罪部分不认罪、共同犯罪案件中部分被告人认罪部分被告人不认罪等复杂情形，尽可能节约司法资源，兼顾到刑事诉讼的效率价值。

毫无疑义，在推进量刑程序规范化改革过程中，加强制度配套建设是十分必要的。如进一步统一和公开量刑的实体标准，健全量刑程序的庭前准备、庭后评议、判后释明等实践工作机制，构建符合我国国情的量刑调查报告制度，进一步完善律师提供法律援助制度等，都有待我们继续探索，脚踏实地的稳步推进。


（作者单位：上海市第一中级人民法院）
辽宁省沈阳市人民政府


沈阳市人民政府令

第　75　号



　　《沈阳市公共交通管理办法》业经2007年10月29日市人民政府第12次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年1月1日起施行。


市　长　李英杰

二○○七年十一月十五日

沈阳市公共交通管理办法

第一章 总　　则

　　第一条 为了加强我市公共交通管理，规范市场经营行为，维护营运秩序，促进公共交通事业的健康发展，根据《沈阳市道路客运市场管理条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称的公共交通，是指在本市行政区域内按照规定的路线、编号、站点、时间运载乘客，并按核定标准收费的公共汽车、小公共汽车及相应的停车场、候车亭、站台、站牌等设施组成的交通服务体系。
　　第三条 本办法适用于本市行政区域内的公共交通线路、营运、设施、服务等管理活动。
　　第四条 市交通局是本市公共交通的行政主管部门，受其委托沈阳市公共交通指挥调度部门具体负责本办法的实施。
　　公安、建设、规划、城建、城市管理行政执法等有关部门按照职责分工，做好公共交通管理工作。
　　第五条 市公共交通的发展，应当与本市经济发展、城市建设、环境保护和人民生活水平相适应。
　　市交通行政主管部门组织编制公共交通发展规划，应当符合城市总体规划并根据城市发展和方便市民出行的实际需要，经市政府批准后组织实施。
　　第六条 公共交通为公益性事业，其管理应当遵循统筹规划、政府主导、积极扶持、方便群众的原则，为公众提供经济、安全、便捷、舒适的公共交通服务。

第二章 线路管理

　　第七条 公共交通线路实行特许经营管理制度。从事公共交通线路经营的，应当取得市交通行政主管部门授予的公共交通线路经营权，并与市交通行政主管部门签订公共交通线路经营协议。
　　第八条 公共交通线路的确定应当依据公共交通规划和城市发展需要，广泛听取公众、专家和有关部门意见，合理优化和设置。
　　第九条 线路经营权采取分期授予的方式，由市交通行政主管部门按照经营者的资质、车辆、公交线路等相关要素确定每期授予年限。线路经营期满后，由市交通行政主管部门无偿收回线路经营权。线路经营权与车辆所有权不得分离。
　　经营者取得线路经营权后，由市交通行政主管部门按照核定的车辆数量核发营运证照。6个月内未开展营运的，由市交通行政主管部门无偿收回线路经营权。
　　第十条 经营者取得线路经营权，应当具备下列条件：
　　（一）有市交通行政主管部门核发的公共交通经营许可证；
　　（二）有符合线路营运要求的营运车辆或相应的车辆购置资金；
　　（三）有符合线路营运要求的停车场地和配套设施；
　　（四）有合理、可行的线路运营方案；
　　（五）有健全的客运服务、行车安全、车辆保修等方面的营运管理制度；
　　（六）有相应的经培训合格的管理人员和从业人员；
　　（七）其他应具备的条件。
　　第十一条 线路经营期限内，市交通行政主管部门可以根据客量变化和市民需求，对线路走向、线路长度、站点设置、车辆配置数量、首末车时间等做出调整，但重大调整应当公开征求市民意见，组织专家进行论证或者召开听证会。
　　经营者应当服从市交通行政主管部门作出的调整方案，不得以任何理由拒绝执行，影响市民出行。
　　第十二条 经营者未经批准，擅自转让、出租和质押线路经营权的，市交通行政主管部门收回线路经营权。
　　经营者在经营期限内发生分立、合并等情形，需要变更经营权的，必须经市交通行政主管部门批准。
　　第十三条 线路经营协议期满前6个月，经营者可以向市交通行政主管部门申请延续经营期限；其运营服务状况达到经营协议要求的，市交通行政主管部门应当在经营期限届满前3个月重新与经营者签订协议。

第三章 营运管理

　　第十四条 公共交通实行公司化经营，不得采取承包、挂靠、联营、个体等方式经营。
　　本办法施行前以承包、挂靠、联营、个体等方式经营的，经营合同期满或者车辆达到报废期后，市交通行政主管部门取消其线路经营资格。
　　第十五条 经营者不得擅自停止营运。因特殊情况确需停止营运的，应当提前3个月向市交通行政主管部门提出书面申请。
　　第十六条 经营者应当按照市交通行政主管部门确定的行车作业计划组织运营，不得擅自变更其线路走向、站点设置、车辆配置数量、车型、首末车时间等。
　　公共交通线路站位名称由市交通行政主管部门核定，经营者不得擅自变更。
　　第十七条 经营者必须执行物价部门制定的统一收费标准，使用统一印制的票据，并按规定给付。
　　采用无人售票方式营运的线路，经营者应当在营运车辆上设置符合规定的投币箱、IC卡读卡机和电子报站器等设施，并保持完好、正常使用。无人售票的营运车辆应当备有车票凭证。
　　第十八条 鼓励经营者发展高档大容量、动力性强、舒适度高、低消耗、低污染等绿色公共交通车辆，提高城市公共交通服务水平。
　　第十九条 车辆及附属设施、站（路）务设施、站区及车辆卫生、运营安全和服务等应当符合相关要求和标准。
　　经营者应当按规定对车辆及附属设施进行保养和检测。
　　第二十条 经营者应当遵守下列规定：
　　（一）发生资产变更等影响经营的重大事项，应当提前一个月向市交通行政主管部门报告；
　　（二）按照国家有关法律法规规定，维护和保障职工合法权益；
　　（三）按市交通行政主管部门要求提高车辆等级，车辆折旧费用应当主要用于车辆更新改造；
　　（四）根据客量变化，向市交通行政主管部门提出车辆配置数量调整方案；
　　（五）法律法规规定的其他事项。
　　第二十一条 公共交通驾驶员、乘务员、调度员应当遵守下列规定：
　　（一）严格执行票制规定；
　　（二）按照规定线路行驶，不得擅自停止车辆运营；不得私自改道或者越站行驶；不得以不正当的手段招揽乘客或者干扰其他车辆的正常运行；不得拒载；
　　（三）按照行车方案做到中途站、终点站运行正点，不得出现责任大车隔；
　　（四）遵守交通法规，做到安全驾驶，在行驶中不得使用手机、闲谈、吃东西；
　　（五）正确使用自动报站器报站；使用文明用语，做好即时服务；
　　（六）调度员应当按照行车计划，合理调度车辆，确保车隔正常；
　　（七）礼貌待客，规范服务，疏导乘客，关心老、幼、病、残、孕乘客；
　　（八）其它有关运营服务的规定。
　　第二十二条 乘客应当遵守下列规定：
　　（一）听从司机、导乘人员指引，按序乘车；
　　（二）不得携带易污染车厢环境的物品乘车；
　　（三）不得携带易燃、易爆、剧毒等危险品乘车；
　　（四）不得在车内躺卧、蹬踏座位、将身体任何部位伸出窗外；
　　（五）不得损坏车内设施或者妨碍车辆行驶、停靠；
　　（六）不得在车内吸烟、随地吐痰或者向车内外扔纸屑、果皮等废物；
　　（七）不得携带宠物乘车；
　　（八）不得在车内从事营销活动及散发宣传品等。
　　第二十三条 任何单位和个人不得阻挠和干扰公共交通车辆的正常运营。
　　第二十四条 市交通行政主管部门应当定期组织对经营者的营运服务状况进行考评，考评结果应当作为授予或者取消线路经营权的依据之一。

第四章 设施建设和管理

　　第二十五条 公共交通设施的建设应当纳入城市规划。航空港、铁路客运站、居住区、长途汽车站、商业中心、大型文化娱乐场所、旅游景点和体育场馆等建设项目，应当按照标准确定配套的公共交通客运服务设施用地。
　　第二十六条 主要机动车道应当设立公共交通车辆专用车道、港湾式停靠站；符合条件的单向机动车道，应当允许公共交通车辆双向通行；符合条件的道口，应当设置公共交通车辆优先通行标志、标线、信号装置。
　　第二十七条 在营运车辆和服务设施上设置广告，除应当符合有关广告管理的法律、法规规定外，广告的内容、位置、面积等还应当符合公共交通管理的要求。
　　第二十八条 任何单位和个人都有保护公共交通服务设施的义务，禁止下列行为：
　　（一）损坏公共交通服务设施；
　　（二）擅自关闭、拆除公共交通服务设施或者改变公共交通服务设施用途；
　　（三）在公共交通站位停放非公共交通车辆、设置摊点、堆放物品；
　　（四）覆盖、涂改、污损、毁坏或者擅自迁移、拆除站牌；
　　（五）其他影响公共交通服务设施使用安全的行为。

第五章 罚　　则

　　第二十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令停止营业、没收其非法所得，并处以1万元以上2万元以下罚款：
　　（一）未取得线路经营权擅自从事公共交通营运的；
　　（二）擅自转让线路经营权的；
　　有第（一）项行为的，可以暂扣营运车辆。
　　第三十条 违反本办法规定，擅自停止营运的，责令改正，并处1万元以上3万元以下罚款，情节严重的，取消线路经营权。
　　第三十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令改正，并处以500元以上3000元以下罚款，造成损失的，应予赔偿：
　　（一）损坏公共交通服务设施的；
　　（二）擅自关闭、拆除公共交通设施或者改变公共交通服务设施用途的；
　　（三）不按规定检测车辆的。
　　第三十二条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令改正，并处以500元以上3000元以下罚款，造成损失的，应予赔偿：
　　（一）在公共交通站位停放非公共交通车辆、设置摊点、堆放物品的；
　　（二）覆盖、涂改、污损、毁坏或者擅自迁移、拆除站牌的；
　　（三）其他影响公共交通服务设施使用安全的行为。
　　第三十三条 违反本办法规定，公共交通驾驶员、乘务员有下列行为之一的，责令改正，并处以100元以上300元以下罚款：
　　（一）未按照规定的线路、站点、班次及时间营运的；
　　（二）压车、压速、车辆到站不停或者在规定站点范围外停车上下乘客的；
　　（三）以不正当的手段招揽乘客或者干扰其他车辆正常运行的。
　　第三十四条 违反本办法规定，公共交通驾驶员、乘务员擅自停止车辆运营的，由其所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十五条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）阻挠或干扰公交车辆正常运营的；
　　（二）公然侮辱或殴打司乘人员的。
　　第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。
　　第三十七条 行政管理人员在执行公务中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附　　则

　　第三十八条 本办法自2008年1月1日起施行。