政府采购起源

作者：谷辽海
文章来源：http://finance.sina.com.cn 2005年04月22日 01:04

中国经济时报　　编者的话
　　以2003年1月1日实施的《中华人民共和国政府采购法》为标志，被称为“阳光工程”的我国政府采购制度进入法制化轨道。随着我国政府采购规模的不断扩大，政府采购方面的争议也随之增多，为了让读者更系统全面地了解政府采购的法律制度和实务操作，我们特邀请北京辽海律师事务所主任、高级律师谷辽海撰写这组文章，希望能对读者有所裨益。
　　谷辽海
　　为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务，世界各国政府利用公共资金获取货物、工程或服务的行为，我们称之为政府采购（ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ），也称公共采购（ＰｕｂｌｉｃＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ）。政府采购不仅仅是指具体的采购过程，还包括采购政策、采购方式、采购程序、监督机制、救济途径等采购规范的总称，是一种对公共采购进行规范管理的制度。
　　这一制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方国家。
　　英国是最早开展政府采购活动的国家之一。1782年，英国政府设立了国家文具公用局，负责政府部门办公用品的采购，该局后来发展为物资供应部，专门负责政府各职能部门所需物资的采购。其目的是为了满足政府日常管理职能的需要，提高政府资金使用效率。政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”，也就是采购的物品总成本和质量都必须满足使用者的要求。为实现这一要求，就要通过供应商之间的竞争，以最合理的价格采购自己需要的商品和服务。政府鼓励采购方消除不利于小公司参与竞争的障碍，但并不意味着歧视大公司。自从1973年英国加入欧洲经济共同体（现为欧盟）之后，政府采购就受到日益增多的各种法律条款的限制。现在，英国政府采购制度已完全走向法制化，除了政府采购一些判例之外，英国的成文法律、法规也相当完善，主要有：《英国公共工程合同规则》（1991年）、《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》（1993年）、《英国公共服务合约法规》（1994年）、《公共供应合同管理条例》（1995年）。
　　美国也是世界上实行政府采购制度较早的国家之一，至今已有200多年的历史。它起源于自由市场经济时期，完善发展于现代市场经济。1783年美国宣布独立，政府采购起初是在国防部门进行，实行直接的自由采购，其后美国政府采购逐步立法，1861年国会制定了一项法案，要求每一项采购至少要有3个投标人；1868年国会立法，确立公开招标和公开授予合同的程序。这个阶段的民用大宗物资采购都是由政府各个部门和行政机构分散采购，其特点是分散、重复、浪费和效率低。随着政府采购制度的发展，政府采购与国家经济目标的关系逐步为人们所认识，并作为经济发展的一种手段来认识政府采购。1933年美国国会通过了《购买美国产品法》，这部法律的出台使得政府采购的作用发生了变化，充分发挥了政府采购的宏观调控作用，使美国经济得到了复苏。
　　从1949年开始，美国有关部门对政府采购状况进行了数年调查后，指出了美国政府分散采购存在着五大弊端：一是缺乏统一有效的采购组织，采购效率低；二是政府采购价格高于私营采购价格；三是多重采购，物资浪费；四是采购人员过剩，素质低；五是无法进行有效的监督和评价，同时提出了规范和统一采购行为的建议报告。据此报告，1949年美国国会通过了《联邦财产与行政服务法案》，赋予美国联邦总务署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权力，统一了政府采购政策和方法，从而确立了美国政府集中采购的管理体制。制定颁布了《政府采购条例》，有效地组织了美国联邦政府的货物、工程和服务的全面采购。但是仍有些部门可根据特殊需要进行自行采购。
　　从1991年开始，美国渐渐完善政府采购体制和规则，实行集中采购和分散采购相结合的采购模式，但政府采购程序的繁琐和效率低也常常受到批评。因此，美国1994年颁布了《联邦采购合理化法案》、1996年颁布了《克林格尔－科享法案》等。美国政府采购的范围很广，即各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为，都属于政府采购的范畴。采购金额在2500美元以内的实行分散采购，采购金额在2500美元以上的实行集中采购。美国政府采购无论用什么样的采购方式，也无论多大的采购金额，都必须按照一定的步骤和程序进行。
　　法国也是世界上实行政府采购制度较早的国家之一，可以追溯到它的公共征收和公共征调制度。19世纪期间，由于法国进行运河、道路、铁路等重要工程建设，大量进行公共征收，依据法国法律公共征收是政府为了公共利益目的，按法定的形式和实行公平补偿原则，以强制形式采购私人不动产。上个世纪六十年代，法国出现的公共行政合同，是完整意义上的政府采购合同，采购主体、招标采购方式、采购程序等方面与完全政府采购一致，采购对象包括货物、工程与服务。
　　现代意义上的政府采购制度是市场经济发展的产物。由于国际贸易的发展，世界上发达国家和地区的政府采购规模越来越大，每年政府采购金额达数千亿美元，占国际贸易总额的10％以上。伴随着国际贸易一体化的进程，形成了国际政府采购制度。到目前，大约有36个国家和地区参加了世界贸易组织的政府采购协议，覆盖了主要发达国家和地区。
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