国有商业银行不良贷款对策及信贷管理制度研究

内容提要：首先国有商业银行的资产现状不容乐观。本文对国有商业银行不良
资产的特点和形成原因进行了比较全面的阐述，通过对上市前的工商银行不良资
产的特点和信贷制度的深入分析，阐明了建立完善的信贷制度是控制不良贷款增
长的主要手段和措施。最后采用和国外商业银行信贷制度借鉴和对比的方法，对
国有商业银行的信贷管理制度改革提出了一些意见和建议。
关键词： 不良贷款 贷款五级分类 资本充足率 核销 以物抵贷


1.我国国有商业银行不良贷款的现状分析
1.1我国国有商业银行不良贷款基本概念
不良贷款是指借款人未能按原定的贷款协议按时偿还商业银行的贷款本息，或者已有迹象表明借款人不可能按原定的贷款协议按时偿还商业银行的贷款本息而形成的贷款。
我国曾经将不良贷款定义为呆帐贷款、呆滞贷款和逾期贷款（即一逾两呆）的总和。我国自2002年全面实行贷款五级分类制度，该制度按照贷款的风险程度，将银行信贷资产分为五类：正常、关注、次级、可疑、损失。不良贷款主要指次级、可疑和损失类贷款。
1.2我国商业银行不良贷款估算
我国国有商业银行在降低不良贷款上的确下了不少功夫，如尝试制定严格的信贷管理制度，信贷业务的完全程序化改革，规定降低不良贷款的指标等。但是国有商业银行的不良资产仍严重偏高,尤其四大国有银行为最。 2004年，主要商业银行不良贷款余额减少3946亿元，下降4.56个百分点，已降至13.2％。这个比例已经远远高出世界银行业的平均水平, 银行体系的不良贷款余额和比率仍处于高位，不仅已超过《巴塞尔协议》的要求，而且与国际先进银行不良贷款比率应保持在5％以下的要求相去甚远。如果考虑各国有商业银行对外公布的数字相对保守的因素，那我国商业银行的资产质量更是可想而知。
表1-1 截至2003年国内各主要商业银行不良贷款余额及不良贷款率
单位：亿元人民币
银行名称 贷款 不良贷款额 不良贷款率
中国工商银行 29578.37 7598.78 21.56%
中国建设银行 17663.88 2679.60 11.90%
中国农业银行 19129.60 6982.03 30.07%
中国银行 18161.89 4085.31 18.07%
合计 84533.74 21345.72 25.26%
尽管我国近年来频频采取诸如向国有商业银行注资、关闭资不抵债的金融机构、加强银行监管等一系列措施，但权威人士指出，高风险、低收益仍是国内银行业面临的最主要问题。
中国银监会研究局副局长杨再平说，2004年主要国有商业银行尽管实现了不良贷款率和不良贷款余额的“双降”，但若剔除政策性剥离因素和新增贷款稀释效果的影响，主要商业银行的不良贷款实际上是“不降反升”。由此可见，如何控制国有商业银行不良贷款的增长，使其不良贷款率达到《巴塞尔协议》的要求，仍然是国有商业银行乃至我们国家面临的重要课题。
2.国有商业银行不良贷款形成的原因分析
我国国有商业银行不良贷款形成已久，因此我国商业银行不良贷款产生的原因也就比较复杂，其中主要是历史上的原因和我国经济体制改革因素的影响。当然，商业银行自身的经营管理机制方面的缺陷，也是不良贷款形成不可或缺的因素。
2.1历史原因和我国经济体制改革因素的影响
首要的是计划经济下国家对我有企业的资金扶持转移造成的，而自九十年代以来，随着改革开放和市场经济的不断完善和发展，一大批旧体制下的国有企业出现了严重的负债。
这当中，当然首先是因为体制方面的问题。在国有企业、国有银行、政府干预这种三位一体的国有经济体制下，国有经济这个整体对社会欠下的“坏帐”总会以各种形式发生，如：财政补贴、三角债、工资拖欠、垃圾股票、垃圾债券、通货膨胀等。但以银行坏债这种特殊形式发生，其中一个具体的原因，就是从80年代开始，中国政府逐渐地将国家财政对国有企业的财务责任，转移到了银行。这体现在以下几个方面：
第一，从“拨改贷”开始。长期以来我国的经济增长主要是政府主导的粗放型经营模式，国有银行根据政府的指令发放贷款，经济转轨后，改革的成本大部分由银行承担了，由此形成大部分不良资产。
政府几乎不再对国有企业投入资本金，企业的建立与发展，主要依靠银行贷款。政策性银行成立前，国家根据宏观经济发展的需要而发放的贷款，也就是所谓的政策性贷款，这些贷款中的大部分后来成为银行的不良贷款。
当时的对国有企业的银行贷款是要有政府批准的，无论是固定资本还是流动资本，都是如此。所谓“国有企业”，很多其实从一开始就没有国家财政的投入，而大多是银行的政策性贷款投资。
第二，当企业发生亏损的时候，政府也几乎不再给企业以财政补贴，而是国有银行对其债务进行延期或追加新债。这样，国有企业经营出现亏损，以前由财政出钱补贴的办法改成了银行追加贷款的办法，这是造成银行坏债增加的一个基本的直接的原因。
可以看出，银行坏债实际上起到的是“财政补贴”的作用。国家建国有企业而不注入国家财政资金为其注资和补贴，而以政府的名义给予国有企业不需审查评定的银行贷款，其结果必然是国有商业银行出现大量不良资产。而政府财政并没有太多的实际损失。国有商业银行在这种政策性投资中充当了类似于“募捐者”的角色，最后的结果是所能够回收的利息或者贷款利息总额很少，甚至会发生全部损失。
表2-1 国有企业资产投资总额中各种融资来源所占比例（％）
国家预算 自筹资金 国内贷款 国外贷款
1970 75.3 23.9 0.8 -
1975 64.4 34.4 1.6 -
1980 44.7 36.5 11.7 7.2
1985 26.4 40.4 23.0 10.2
1990 13.2 43.2 23.6 20.0
1991 10.2 43.1 28.1 18.6
1994 5.0 51.0 25.7 18.3
1996 4.6 50.9 23.7 20.8
1998 7.0 49.9 23.3 19.8
2000 10.4 45.3 25.2 19.1
2001 12.3 47.9 23.1 16.7
2.2商业银行自身的经营管理机制方面的缺陷
江苏省常州市人民政府办公室


市政府办公室关于印发《常州市值守应急工作规定（试行）》的通知

常政办发〔2009〕44号


各辖市、区人民政府，市各委办局、直属单位：
　　经市政府同意，现将《常州市值守应急工作规定（试行）》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○九年三月十九日

常州市值守应急工作规定（试行）

第一章　总　则

　　第一条 目的与依据
　　为进一步加强各辖市、区政府及政府各部门，街道（镇）、社区（村委）及相关重点基层单元的值守应急工作，确保信息畅通，依据《常州市突发公共事件总体应急预案》（常政发〔2006〕155号）和市委、市政府有关工作要求，特制定本规定。
　　第二条 适用范围
　　本规范适用于本市各辖市、区政府及政府各部门，街道（镇）、社区（村委）及相关重点基层单元的值守应急工作。
　　第三条 基本原则
　　值守应急工作遵循有情必报、运转高效、反应迅速、安全保密的原则。
　　第四条 值守应急工作职责
　　（一）负责日常值班和紧急事务的处置。
　　（二）建立值班信息网络，确保联络畅通。
　　（三）建立健全值守应急工作各项制度和规范，推进值守应急工作制度化、规范化建设。
　　（四）负责对所属各部门、单位值守应急工作的督促、指导、检查，组织值守应急人员进行业务培训。
　　（五）负责与非市属单位及相关企业单元建立畅通的联络渠道，开展业务交流、互通信息等工作。
　　（六）及时报告和协助领导处置突发公共事件。
　　（七）承办领导交办的其它事项。

第二章 值守应急工作制度

　　第五条 值班组织形式
　　市政府、各辖市、区政府及其承担专项应急管理的部门和单位，街道（镇）及相关重点基层单元均设立值班室，建立24小时值班制度。
　　（一）市委、市政府总值班室（市应急办）及履行专项应急管理的部门和单位全年实行专人专职、昼夜24小时值班。随着某种突发事件发生概率增大，需要安排其他部门和单位值班的，由市委、市政府总值班室（市应急办）根据上级部署和实际情况进行明确和调整。
　　（二）各辖市、区政府值班室（应急办）全年实行专人专职、昼夜24小时值班；各街道（镇）值班室人员原则上应专人、专岗，实行昼夜24小时值班，不得雇请临时人员和门卫值班，不得以传达室、总机代替值班室。
　　（三）政府各相关职能部门值班人员，原则上由办公室（秘书处）或相关职能处室人员轮流担任。相关职能部门应备有应急处置队伍。
　　（四）相关重点基层单元建立24小时值班制度，并配备相应应急队伍。
　　（五）社区依托物业企业，村委依托警务室等，加强值守应急，要通过设立信息员，明确信息报告任务，确保信息畅通。
　　（六）各级、各类值守应急工作，承担本区域及职能范围内的信息传递、事务协调等功能。
　　第六条 值班安排
　　市值守应急工作由市委、市政府总值班室（市应急办）负责安排。市各相关职能部门，各辖市、区，各街道（镇）值守应急工作由本级行政办公室（秘书处、科）安排。《值班表》每月至少编排一次，并由本级行政负责人审核后组织实施。
　　第七条 节日值班
　　每年春节、清明、五一、端午、中秋、十一、元旦等长假，按下列要求组织值守应急工作。
　　（一）值班时间按照市委、市政府办公室下发的《通知》执行。
　　（二）市各部门，各辖市、区政府在放假前一周内向市委、市政府总值班室（市应急办）报送节假日《值班安排表》。《值班安排表》包括时间、人员、联络方式（手机、值班电话）等内容。
　　（三）节日期间，实行领导带班制，加强值班力量，重要岗位实行主副班制，各级领导要根据《值班安排表》轮流到岗带班。
　　第八条 值班记录
　　各级各部门要建立《值班登记薄》，严格执行值班记录制度。值守应急人员在值班期间，应将发生的事项和处置情况在值班登记簿上作详细记载。记录应字迹清楚、要素齐全、详略得当。突发事件的处置，应按时间顺序（精确到分钟），详细记录处置过程。完整的值班记录内容包括：时间、地点、事件、性质、规模、联系人、联系电话、处置措施、领导批示办理情况等。《值班登记薄》须编号归档。
　　第九条 值班交接
　　搞好值班交接。交接手续在值班室履行，接班人员须提前15分钟到岗，交接事项应有书面记录，并由交接双方签字确认。
　　第十条 保密工作
　　值守应急人员要严格遵守各项保密规定，不得向无关人员透露涉密信息。使用电话、传真和计算机网格传递有关信息，要区分明件和密件，密来密复，严禁明密混用。
　　第十一条 设备管理
　　值守应急人员应熟练使用并妥善维护值班室的各种设备，确保设备完好，保证信息传递畅通。
　　第十二条 检查指导
　　各值班室要定期组织力量检查所属值守应急工作情况。
　　（一）市委、市政府总值班室（市应急办）负责对各辖市、区，市各相关职能部门进行检查。
　　（二）市相关职能部门、各辖市、区政府值班室（应急办），街道（镇）及重点基层单元，负责对职能范围内、辖区及重点部位的值班情况进行检查。
　　（三）检查情况应及时上报到上一级值班部门，并提出改进意见。

第三章　信息报告制度

　　第十三条 报告的范围和内容
凡发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，值守应急人员应立即向主管领导和上级值班部门报告。
报告内容主要包括：
（一）突发事件性质、时间、地点、程度（影响）等。
（二）起因、已采取的先期措施、可能造成的危害等。
（三）处置建议、要求帮助解决的问题等。
　　第十四条 报告要求
　　信息报告应及时、准确、客观、全面，任何单位和个人对突发公共事件，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。
　　第十五条 报告的渠道和方式
　　（一）各辖市、区政府值班室（应急办）、市各相关职能部门值班室、各街道（镇）值班室、各重点基层单元要及时汇总上报突发公共事件的重要信息和情况。
　　（二）信息一般采取书面形式报告，也可通过传真或计算机网络(各级应急平台)传递，涉密信息通过机要通信交换或专人送达相关地点，特别紧急的事项可先电话报告，但必须迅速补报书面材料。
　　（三）突发事件发生后，事发地政府、相关部门必须立即核实，并按照相关程序报告有关领导。按标准规定属于上报范围的突发公共事件信息，必须按照应急信息报送相关要求，编写《XX专报信息》，并经政府（部门）应急办主任、办公室主任或分管应急工作的领导签发后，按上述渠道、方式及时报告。
　　（四）各级政府、各有关部门在向上级政府报告信息前要认真核实相关情况，统一上报口径，提高信息准确性。有关部门将突发公共事件信息上报上级部门时，必须向本级政府报告，并在报告中注明已同时上报上级有关部门，避免信息倒流，导致处置被动。
　　（五）地处偏远的乡村、社区、企业等基层单位，因通信设施所限，可先向当地“110”、“119”、“120”报警。当地“110”、“119”、“120”等应急机构接到紧急情况、重大突发事件报警或线索后，在按应急程序处置的同时，应在接报后第一时间快速向同级政府值班室报告。
　　第十六条 报告时限要求
　　（一）突发公共事件信息实行分级报告。突发公共事件发生后，事发镇政府（街道）和相关部门必须在事件发生后第一时间（15分钟内）将有关情况口头向上级政府、相关部门报告，1小时内书面报告。处置过程及时续报。
　　（二）发生特别重大、重大、较大以上突发公共事件，辖市、区政府值班室（应急办），市各有关部门值班室在2小时内向市委、市政府总值班室（市应急办）报告，如遇特殊情况来不及形成文字材料的，必须通过口头报告后及时以《XX专报信息》形式报送文字材料。对于个别特殊情况确实难以在发生后2小时内向市政府报告的特别重大、重大、较大突发公共事件，辖市、区政府，市有关部门应在接到事件报告后2小时内报至市政府，并说明具体原因。
　　（三）突发公共事件发生时级别较低，但随着事件的发展和演化，可能造成重大危害或重大影响的各类突发公共事件，辖市、区政府总值班室和市有关部门值班室要及时向市委、市政府总值班（市应急办）报告。
　　（四）应急处置过程中，要及时续报事态控制及变化情况，对性质复杂且处置时间长的动态突发公共事件，事发地政府和有关部门要实行日报制度，必要时随时续报。应急处置结束后，要对事件处置全过程进行整体评估，15天之内总结报告上报至上级政府。
　　（五）有关法律法规对某类突发公共事件信息报告另有规定的，从其规定。
　　第十七条 跟踪反馈
　　突发公共事件处理过程中，值守应急人员应主动与政府机关职能部门、值班室和事发单位保持联系，及时传达领导和上级部门的处理意见，催办落实领导批示和交办事项，及时跟踪事态进展，随时续报反馈相关信息。

第四章　值守应急工作保障

　　第十八条 队伍建设
　　加强值守应急队伍建设，要选派政治素质好，责任心强、业务熟悉，具有一定组织协调能力的同志担任值守应急工作。各级领导要关心值守应急人员的学习、工作和生活、不断改善值守应急人员的工作条件。
　　第十九条 业务培训
　　各级政府和有关部门单位、重点基层单元要加强对值守应急人员上岗前和常规性业务培训，不断提高值守应急人员的专业技能。
　　第二十条 基础建设
　　值班室须配备计算机、传真机、复印机等办公自动化设备和有线电话。同时，要加强维护保养，使其处于良好工作状态。
　　第二十一条 软件建设
　　各级政府和有关部门单位，重点基层单元值守应急人员应配备本单位、所属单位、相关单位人员通讯录和处置突发公共事件各类预案、建立健全各项规章制度，积极推广使用先进的值守应急管理软件，确保值守应急工作反应灵敏、应对迅速、处置及时。

第五章　考核与奖惩

　　第二十二条 明确责任
　　值班室是各级政府、各政府职能部门及其派出机构、重点基层单元的值守应急主体。分管领导是第一责任人，值班室主要负责人和当班值守应急人员是直接责任人。
　　第二十三条 考核形式
　　市委、市政府总值班室（市应急办）、市相关部门和单位、各辖市、区值班室（应急办）、各街道（镇）及重点基层单元，负责对本职权范围内的值守应急工作的全面考核。考核工作每年进行一次。市委、市政府总值班室（市应急办）负责全市值守应急工作的检查与考核。
　　第二十四条 表彰奖励
　　各级政府对在值守应急工作中做出成绩的单位和个人应予表彰和奖励。表彰和奖励时机一般结合每年应急管理工作会议进行。
　　第二十五条 责任追究
　　凡有下列情形之一，造成重大影响或严重后果的，要对有关责任单位和直接责任人进行通报批评。后果特别严重、影响特别恶劣的，要依法追究第一责任人和直接责任人的责任。
　　（一）未设立值班室或未赋予内设机构值守应急工作职能，未安排24小时值守应急，值守应急制度不健全的。
　　（二）值守应急人员脱岗、漏岗的。
　　（三）迟报、漏报、瞒报重大突发公共事件信息的。
　　（四）上报的重大突发公共事件信息与事实严重不符的。
　　（五）在重大突发公共事件信息报告、处置过程中，相互推诿，对领导和上级机关的指示、批示落实不力的。

第六章　附　则

　　第二十六条 解释权限
　　本规范由市委、市政府总值班室（市应急办）负责解释。
　　第二十七条 制订细则
　　市各相关职能部门和单位，各辖市、区、各街道（镇）、各重点基层单元可依照本规定，制定实施细则。
　　第二十八条 参照执行
　　本市其它相关单位、部门、事业、企业等单位可结合实际，参照执行。
　　第三十条 实施日期
　　本规定自印发之日起实施。